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简论我国地方政府债券发行的法律问题分析　　[论文摘要]什么是地方政府债券，其发行有何意义？为什么国家对于地方政府发行债券的政策和态度有所转变，地方政府发行债券是否有其必要性和必然性，目前的地方政府债券的发行体制是否有其不足之处，对此可以提出哪些建议？文章将从这几个方面来对于我国的地方政府债券发行的法律问题进行阐述。　　[论文关键词]地方政府债券；禁止性规定；体制性　　一、地方政府债券的理论和法律背景　　（一）地方政府债券的概念和发行意义　　所谓的地方政府债券又称市政债券或地方公债，是一个与国债相对应的概念。它是指符合发债条件的地方政府，在经常性财政收支不足的情况下，为了适应地方社会公益事业发展及满足公民对公共物品的需求，以本地区社会经济发展状况和财政短缺程度为依据，由地方政府或其授权的代理机构按照有关法律规定向社会发行的，承诺在一定期限内还本付息的债务凭证。作为一种市场化融资的方式，发行政府债券仅从理论上来说，其意义大致有以下几个方面：一是构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽了地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，有利于促进地方财政透明运行；二是锻炼了政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束；三是有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度，而且可以作为利率市场化的试验平台；四是作为一种金融资源的配置方式，地方债的发展将有利于促进全社会资金的合理流动，提高资源的配置效率。　　（二）地方政府债券法律制度现状　　1.《预算法》禁止性规定　　上文中已有提到，《预算法》第28条对于地方政府债券的禁止性规定，预算法禁止地方政府发行债券的初衷在于防止地方政府背负过多的债务，无力偿还而最终引发地方政府的信用危机和道德危机，而这些债务最终将转化为中央政府的债务。那么通过《预算法》的禁止性规定，我国地方政府是否就不存在债务了呢？答案是否定的。据国家统计中心统计，整个地方政府债务至少在一万亿元以上，而且绝大多数都是隐性债务，仅全国乡镇政府所欠债务就达到2200亿元。　　但是，《预算法》强调除了有法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。从中我们可以看到，在对地方政府发行债券权予以否定的同时，预算法实际上也为政策的调整预留了一定的空间，即“法律和国务院另有规定除外”。地方政府发行债券必须有法律依据，不但要有专门的法律予以规制，国务院的发行债券行为也需要法律的授权。除此之外，任何地方政府发债行为或者通过地方投融资平台、国债转贷等模式发行的地方债券均属违法行为。　　2.相关税收立法没有明确规定　　《个人所得税法》（2007年12月29日第五次修正）第四条第二款规定：“国债和国家发行的金融债券利息免交个人所得税”。此项规定为国债实行免税措施提供了法律依据，然而无论《企业所得税法》还是《个人所得税法》中都未对地方政府债券是否免税作出明确的规定，这就为地方政府债券的发行增加了更大的障碍。国债以国家财政为保证素有“金边债券”之称，其保障性和稳定性不言而喻；地方政府债券发行主体为地方政府，其稳定性不高风险较大，加之没有如所得税法等法律在优惠措施上的支持，使地方政府债券的发行将面临更多的困境。　　3.部门规章仍未形成体系　　2009年3月财政部出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》，通过对地方政府财政收支的规范化管理，进一步提高财政资金的有效使用率。为了配合《2009年地方政府债券预算管理办法》的实施，财政部连续颁发了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等制度，对地方债的具体发行及相关预算管理作出了相应的部署。虽然财政部为鼓励公民或法人购买地方政府债券制定了诸多的法规，然而这些法规体系松散，相互衔接不严密，对偿债责任和偿债主体等关键问题并未做明确规定，使地方债（国债转贷）暗藏风险，购买者的权益得不到充足的保障。　　由此可见，我国整个法律体系对于发行政府债券的问题还是没有做到全面系统客观的规制，已渐不能满足现实中对于地方政府行为的引导和管制。　　二、地方政府债券发行的必要性　　（一）为城市化建设筹集大量资金的需要　　目前中国城市化在加速，资金需求量很大，而目前资金来源主要是靠银行贷款。通常地方政府债券的利率低于银行贷款利率，再加上居民手中富余资金存量较大，所以发行地方政府债券可以为城市化建设以较低成本筹集到大量资金，这样一来也缓解了银行贷款的压力，分散了银行体系的风险。　　（二）健全证券市场体系的需要　　国内金融市场上既安全、收益也不错的投资工具十分匮乏，这从目前居民踊跃排长队购买国债的情形可见一斑。地方政府债券的推出可以弥补证券市场的结构缺陷。地方政府债券的信用等级介于国债和