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行政诉讼代表 篇一：代表人行政诉讼初论[余文唐] 代表人行政诉讼初论 福建省莆田市中级人民法院 余文唐 代表人诉讼是具有共同或相同法律利益的一方当事人人数众多，不便或不可能共同进行诉讼而由其人进行诉讼的一种诉讼制度。该制度自英国衡平法院1676年的“什一税”判例首创之后，被世界上许多国家所援用或借鉴，在解决群体性民事或行政纠纷中发挥了一般诉讼所不可替代的作用。我国在1992年的民事诉讼法中首次确立了代表人诉讼制度，而在此之前制定的行政诉讼法中尚无该制度的规定。究竟在我国的行政诉讼中有无必要和可能引入代表人诉讼，还是个尚未展开讨论的问题。本文试就行政诉讼中的代表人诉讼即代表人行政诉讼的下列问题作初步的探讨。 一、代表人行政诉讼的客观要求 法律是社会活动的调整器，社会生活的需要是某种法律制度确立的前提。代表人诉讼的首要特点是诉讼当事人众多的一方，需要由其代表人代表本方当事人进行诉讼。所以，代表人诉讼制度确立的前提就是存在着可诉的群体性纠纷，且采用一般诉讼程序难以或无法解决。在我国的行政诉讼实践中，群体性行政纠纷是大量存在的。试举数例证明之： 例一，1991年7月25日，上海市普陀区宜川街道泰山二村43户居民向普陀区法院提起行政诉讼，认为区规划土地管理局批准泰山二村第一居委会搭建自行车棚，违反城市规划、绿化、电力保护等有关法律、法规，且侵犯了居民的通风、采光、通行等合法权益，要求法院撤销区规土局的违法批照行为。[1] 例二，1992年5月20日，某县阳山乡人民政府发出《关于对个体工商业经济实行强制整顿和重审的决定》即（1992）25号文件。文件列举个体工商户要予以取缔的5种情况，同时规定了被取缔的工商户拒不执行的，采取断电、断水、强行收缴工商营业执照、罚款等处罚措施。乡政府个体经营管理办公室根据该文件，强行扣缴了37户个体工商户的营业执照，宣布从即日起予以取缔，并剪断电源线、迫使其停产，给这些个体工商户造成重大损失。 37户个体工商户在上访未能解决问题的情况下，向县法院提起行政诉讼，请求撤销乡政府的决定，发还营业执照，恢复营业，并赔偿损失。[2] 例三，1994年5月某县教育局以加强学籍管理为由向所属各中学发出《关于统一拍摄中学生学籍照片的通知》，规定从当年起今后各中学的一年级新生学籍照片委托其开办的服务公司统一上门巡回拍摄。在具体实施过程中，该县各学校附近的照相馆纷纷向县有关部门反映情况，要求纠正上述行为，但未有结果。1994年底，38家照相馆联名向法院起诉，诉称县教育局及所属服务公司的行为属于不正当竞争，妨碍他们的正当经营活动，且要求赔偿损失。[3] 诸如此类原告方人数众多的群体性行政纠纷在许多领域特别是城市房屋拆迁以及涉及农民负担等的征收、摊派的行政纠纷中常有出现。如江津市（四川）紫云乡石佛村第8经济合作社25户农民向江津市法院诉紫云乡政府违法要求多交1992年提留和统筹费470.90元案例是其中的一例。[4] 在上述案件中，虽然例二与例三因被认为乡政府的决定属于抽象行政行为，教育局的不正当竞争应由其上级机关处理而被裁定驳回起诉，但是，起码说37户个体工商户与乡政府个体经济办公室根据乡政府的25号文件确定对37户个体工商户予以取缔、收缴其营业执照，并剪断电源线迫使其停产停业的纠纷属于可诉的群体性行政纠纷；例三中的38家照相馆若向县教育局的上级机关申请处理，而被申请的上级机关如果拒绝履行其法定职责或不予答复，或者认为县教育局的行政不属不正当竞争且明确答复申请人的，则38家照相馆可将县教育局的上级机关作为被告向法院提起行政诉讼，因而也就成为可诉的群体性行政纠纷。 群体性行政纠纷如果排除代表人行政诉讼的适用，而采用共同诉讼或分离审理的方式进行，其结果是可想而知的：按照共同诉讼进行，由全体共同诉讼人参加诉讼，在客观上是难以做到甚至根本不可能。这一方面是受到受案法院的物质条件和审判能力的限制，如审判厅无法容纳众多的诉讼当事人等原因而不能保证全部当事人直接地共同进行诉讼；另一方面将导致操作上的极大不简便和技术上的繁杂，影响诉讼经济目的的实现。同时众多的当事人共同进行诉讼的兴师动众之做法，也将极大地增加共同诉讼人的诉累，尤其是在农民负担行政案件中对农业生产存在严重的负面影响。而把群体性行政纠纷分离审理是更不可取的一种诉讼选择。首先它不能适用于因同一具体行政行为发生而相对人之间具有共同法律利益的群体性行政案件。其次对于相对人具有同一种类法律利益的群体性行政纠纷分离审理，不仅人为地加大了法院对同类行政案件审理的重复工作，而且还可能作出相互矛盾的裁判，有悖于诉讼经济原则和裁判公平原则。此外，对于行政相对人只存在同种类法律利益的行政纠纷进行 分别诉讼，还可能使许多被侵害的行政相对人由于处于弱势或基于经济合算问题的考虑而