关于社会预警和应急管理.ppt

建议之二——对群体性事件既非“应对”，也非“管理”，而是“治理” 罗森塔尔将公共危机的管理理念从“应对”推进到“管理”，这是一大进步。相对于即时应对，管理是一种制度化行为。但这还不够，还应将管理推进到治理。联合国下属的全球治理委员会在1995年对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：①治理不是一整套规则,也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这正切合解决群体性事件。群体性事件治理的主要任务不是进一步强化政府的角色和定位，而是更加强调政府与民众等多元力量的互动与沟通，因为在群体性事件中，老百姓怎么想的比政府官员怎么想的重要得多。因此，群体性事件的治理应当求得多元主体之间的平衡。这有两层涵义：一是权利的平衡，即保证政府主体之外的其他多元主体适度的政治表达与政治参与；二是义务的平衡，即强调政府责任同时，明确其他主体的义务和责任，培养其主动识别风险、消减风险，而不是被动地、撞击式地对风险做出反应。 建议之三——群体性事件的治理并非静态的，而是动态的 这种动态治理至少由三个部分组成： （1）社会风险治理。社会风险从根本上来源于阶层、贫富、城乡、地区等结构性差异，因此消减社会风险的根本措施还在于改善治理结构。根据中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组的一项全国抽样调查数据，大约有六成（61.5%）的人选择“因权力造成的不公平”作为当前中国社会3种不公平现象之首，显然，人们对政府官员以权谋私、贪污腐败的各种寻租行为极为不满。并且，一个结构化的社会经济差异等级体系正在人们头脑中建构着，几个基本社会经济群体之间的区分界线在人们的意识中日益明显。 从“池州事件”和“万州事件”来看，无直接利益诉求的围观者对自己所属的群体和阶层有着明确的判断和归属感，迅速由松散个体组成的“类”变成了站在同一条战线的“实体”，对抗他们所认为的导致不公平的权力阶层。社会结构紧张已经成为当今中国社会冲突和社会问题的主要根源。那么如何缓解这种结构紧张，进而优化社会治理结构呢？ （1）社会风险治理（续） 首先，必须保证一个庞大的、实质的中间阶层的存在，以增加社会结构的弹性，使底层民众不至于经常与掌握国家权力的精英阶层产生直接冲突。国内最近的研究表明，在由权力授予关系和行政性进入所生成的“行政型中间阶层”、由市场交换关系和市场性进入所生成的“市场型中间阶层”、由社会资本和关系网络所生成的“社会型中间阶层”等三类新中间阶层中，由于它们之间强烈的异质性，尤其是权力授予关系对以市场交换关系为背景的成员构成了权力依附与制约关系，导致新中间阶层的内部整合和社会认同都十分困难。如何整合新中间阶层的各种力量，使之名副其实地担当起缓冲社会矛盾的重任，成为优化社会治理结构的一个关键。 （1）社会风险治理（续） 其次，要保持健康的社会流动机制，防止现有的社会结构固化。近些年，由于大学生失业现象的普遍化，教育作为社会流动的主要途径其功能受到了削弱，因此，社会流动渠道的多元化就成为必需的选择。一个健康的社会，应该确保大部分的职业都存在向上流动的可能，但当前的现实是，各种资格限制和专业门槛的设立（其中最主要的当属户籍制度的限制）阻挡了正常的社会流动，愈演愈烈的“部门化”倾向也不容忽视。据统计，由于各种门槛的限制，中国的私营企业和个体工商户数量相比前些年锐减，这无疑又削弱了一条社会流动的渠道。对于个体来说，向上流动的可能性可以或多或少地使其保持理性，而分层结构固化及由此带来的底层失去希望，很可能导致缺乏理性的集体行动即群体性突发事件。只有中间阶层庞大，社会流动机制健全，才可能确保上层永不松懈，中层永不满足，下层永不绝望。 （2）触发事件治理 这至少包括两个方面：一是构建社会风险文化，使之内化于政府行政执法人员的行动，促使其在行政执法过程中更加审慎、理智，从而根绝行政执法过程中对小民利益的漠视、简单粗暴和官僚主义；二是加强制度建设，建立和完善群体性事件的应急管理制度，尽可能降低应急反应的时间成本和部门协同的成本，防止事态扩大，减轻其对社会系统的伤害。应急管理制度建设的重点并不是应急预案，而是应急演练，只有按照应急预案的设计经常进行应急演练，并实事求是地修正应急预案，才能使应急预案在关键时候发挥作用。 （3）公共危机治理 包括两个方面：一是推进政治体制改革。公共危机造成了政府部门在高度不确定性和时间压力下的紧张状态，这应成为官僚行政机构改革的动力，尤其是当今公共危