第八章公共政策和系统分析.doc

第八章　　公共政策与系统分析 一、系统思想的形成与发展 　　系统思想（system thought）就其最基本的涵义来说，是关于事物的整体性观念、相互联系的观念和演化发展的观念。 　　系统概念来源于古代人类社会的实践经验。朴素的系统概念，不仅表现在古代人类的实践中，而且在古代中国和古希腊的哲学思想中得到了反映。作为哲学范畴，系统是哲学和自然科学长期发展的结果。科学家明确地直接把系统作为研究对象，一般公认以贝塔朗菲提出一般系统论（general system theory）的概念为标志。20世纪40年代出现的系统论、运筹学、控制论、信息论，是早期的系统科学理论，而同时期出现的系统工程、系统分析和管理科学则是系统科学的工程应用。 　　20世纪40年代，美国贝尔电话公司使用了系统工程（systems engineering）来命名设计新系统的科学方法。1957年，美国密歇根大学的古德和麦考尔合作出版了第一本以系统工程命名的书。第二次世界大战后，美国的兰德公司针对大型社会、经济系统问题的研究，倡导系统分析（system analysis），着重于在解决大型社会经济系统中的问题时，对若干可供选择的执行特定任务的系统方案进行选择比较，进行费用效果分析。此外，针对大企业的经营管理技术的发展，以泰勒为代表的科学管理理论发展成了管理科学（management science）。 　　1969年，阿波罗飞船登月成功，被公认为是系统工程成功的范例，引起了人们对系统工程的广泛重视。1972年，国际应用系统分析研究所得以成立。 　　第二次世界大战以后，一般系统论、运筹学、控制论、信息学以及系统工程、系统分析和管理科学，相互渗透融合，织出了一幅系统科学从自然界扩展到人类社会、从基础理论扩展到工程应用的五彩缤纷的图景，写出了系统科学诞生、成长的历程。 　　二、系统的概念 　　系统指由两个以上要素组成的，具有一定结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。目前，国内学界普遍认为，系统的基本属性可以归纳为： 　　1．整体性。　　2．相关性。　　3．目的性。　　4．动态性。　　5．层次性。 　　6．环境适应性。 　　三、系统方法及其特点 　　所谓系统方法，就是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法，即从系统的观点出发，始终着重从整体与部分（要素）之间，从整体与外部环境的相互联系、相互作用和相互制约的关系中，综合而精确地考察对象以达到最优地处理问题的一种方法。国内一些学者从系统的属性内涵出发，概括出系统方法用于公共政策分析所应遵循的原则： 　　1．整体性。它是系统方法的基本出发点，主要是把公共政策整体作为研究对象。 　　2．综合性。 　　3．最优化。这是用系统方法实现政策目标的理想要求，或者说是追求一种最实用性的结果。 　　4．可行性。 　　四、系统分析及其产生背景 　　简单地说，系统分析就是系统方法的具体应用。具体说来，系统分析就是对一个系统内的基本问题，用系统观点进行思维推理，在确定和不确定的条件下探索可能采取的方案，通过分析对比，为达到预期目标选出最优方案；也可以说，系统分析就是为政策主体选择一个行动方向，通过对情况的全面分析，对备选方案择优，为政策主体提供可靠的依据。系统分析是以系统观点明确所要达到的目标，通过计算工具找出系统中各要素的定量关系，同时还要依靠分析人员的直观判断，运用经验的定性分析。借助这种互相结合的分析方法，才能从许多可行方案中寻求满意的方案。 　　系统分析最早是由美国兰德公司于20世纪40年代提出并使用的。兰德公司发展了一套对符合确定目标的不同方案，从费用和效果两个方面进行经济评价的方法，即系统分析方法。20世纪40－70年代，系统分析曾沿着两条不同的渠道发展，一条是通过咨询机构和研究所；另一条发展渠道是与大学相联系的研究和教学活动。 　　五、公共政策研究中的系统分析 　　1、公共决策系统 　　H．A．西蒙把决策过程划分为四个主要阶段：情报活动；设计活动；抉择活动；审查活动。以上四个阶段交织在一起，就形成了系统决策的过程。在系统工程的工作过程中，由系统开发得到的若干解决问题的方案，经过系统建模、系统分析以及系统评价等步骤之后，最终必须从备选方案中为政策主体选出最佳的开发方案。 　　从不同的角度用系统观点来分析公共决策问题，可以得出不同的分类： 　　（1）按公共决策的重要性可将其分为战略决策、策略决策和执行决策，或称为战略规则、管理控制和运行控制3个层次。 　　（2）按公共决策的性质可将其分为程序化决策和非程序化决策。 　　（3）根据人们做决策时对自然状态规律的认识和掌握程度，通常可分为确定型决策、风险型决策（统计决策）以及非确定型（完全不确定型）决策。 　　（4）按公共决策的目标数量可将其分为单目标决策和多目标决