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刍议新公共管理在发展中国家的适用性 　　摘要：新公共管理是一个不断发展着的范式，充满了强大的生命力，且在某种程度上代表着未来公共行政发展的方向。探究新公共管理在包括中国在内的发展中国家的实用性，有助于我们在借鉴新公共管理先进经验时能更具针对性和前瞻性，且能避免新公共管理的硬性植入及其带来的不良反应。 　　关键词：新公共管理；政府体制改革；官僚制；适用性 　　中图分类号：C93文献标识码：Ａ文章编号：1005-5312（2011）24-0262-01 　　 　　 一、前言 　　新公共管理运动自开展以来经取得了可喜的改革成就，其主导理论所共有的以自由为导向的理论内核，对于激发和释放社会的活力，对于社会权利结构的健康转变和发育，对于与政府与社会关系的调整，进而对长远深入推动各国政府体制的改革及转型提供了有力的指导，为政府体制改革提供了更广泛的空间维度和资源支持。 　　但由于其理论本身的局限性、改革实践的负面效应及改革面临的大量问题，如政府部门过度民营化的负面后果、政府绩效评估的实施难度过大、政府绩效难以量化、政府企业化所引发的伦理道德争论、电子政务的技术难题如何突破等等。这一系列问题使得对“新公共管理”的争辩愈演愈烈。 　　在有关新公共管理的争论中支持者和批评者都倾向于在概念上探讨新公共管理的优点和缺点，而不考虑改革计划，特别是发展中国家的改革计划，是否或者在多大程度上适合这个模型。政府改革者常常发现，从概念到实践、从理念到行动困难重重。意图和结果之间的关系极其复杂、模糊，难以理出头绪。 　　在新公共管理改革的腹地――英国、澳大利亚和新西兰，改革推行得较为容易，会使一些观察家无视改革的内在困难，并预计类似改革在其他任何国家都能同样容易地推行。然而，这些国家20世纪80和90年代的改革，有赖于高度的政治支持。而且，改革者采取的革新性和战术性策略有助于最大限度减少改革阻力。新公共管理肇始于英美等发达的西方国家，有其特定的政治经济社会背景，那么新公共管理是否适合像中国这样的发展中国家呢？事实上新公共管理在发展中国家的“适合性”问题，是一个复杂的问题。 　　二、新公共管理在发展中国家的适用性分析 　　关于新公共管理在发展中国家的适用性问题存在着两种相互竞争的观点，一种观点认为新公共管理在发展中国家实行存在着诸多问题，必然会遭遇失败；而另一种观点认为尽管发展中国家有不同于进行新公共管理改革的一些发达国家的社会历史现状，但新公共管理在发展中国家的引进实施，将有助于推动这些国家普遍存在的发展问题。 　　首先，一些持肯定论调的学者认为，新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理，这是和精简政府、培育市场相联系的。然而，持质疑态度的人认为采取市场和管理主义方法是一回事，是市场正常运转又是另外一回事，发展中国家被认为普遍缺少市场运作的经验，而市场应在具备诸多因素之后才能有效地运转。① 　　在引进企业化的管理方法方面，一些学者认为，虽然政府公共管理与企业管理存在差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共部门并不完全适合，但是企业管理中科学的管理技术和管理方法，如目标量化、项目预算、绩效评估、结果控制、合同雇用等都是可以用来提高公共服务效率和效益的。目前，我国公共管理水平不高的一个重要原因，就是管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的原则、方法和技术，而新的各个管理的原则、方法和技术的一个重要来源正是当代企业管理的理论和实践。我国在行政改革中，可以有条件的将新公共管理所倡导的企业化管理引入政府管理中。②一些批评者认为，政府作为一种公共权威部门，与私人工商企业的管理存在着本质差异，政府不可能像企业那样运转和管理。③ 　　关于民营化方面，一些公共企业管理得好，既服务于政府和社会的目标也实现着商业目标，因此民营化被认为是普遍有益的。但批评者认为，民营化难以管理，发展中国家也可能没有行政管理能力使其获得成功。尽管民营化存在着许多成功的例子，但也有许多不成功的例子。主张公共企业民营化固然不错，但在发展中国能否成功地执行这样的政策却是值得怀疑的。 　　由于新公共管理注重结果和产出而不重视程序和过程，一些学者认为在法制和规则尚不健全的发展中国家实施新公共管理更容易滋生腐败。但世界银行认为从官僚制到市场的转变会让腐败的机会减少。 　　除了上述争论外，认为新公共管理改革的原则在发展中国家政府部门运用可能存在问题的问题还包括：如果没有有效地建立法治和强制执行合同的制度，在服务提供采取合同安排的转变过程中将会出现明显的问题；关于政治化所带来的问题在发展中国家可能比在发达国家更为严重，管理主义模式似乎会给公务员的政治化创造某种机会，使其利用合同为其亲朋好友谋利；最后，有一个潜在