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论设立农地发展权的理论基础和重要意义 沈守愚 【专题名称】农业经济 【专 题 号】F2 【复印期号】1998年12期 【原文出处】《中国土地科学》(京)1998年01期第17～19页 【作者简介】沈守愚　南京农业大学 【内容提要】 阐述了农地发展权产生的法律、经济、文化形态基础。论述了设立农地发展权的重要意义，既明晰土地产权，理顺了集体土地的产权关系；用地批管分开，有效地保护耕地；有利于推进土地管理体制的改革，并为国家提供稳定的财政收入。 【关 键 词】设立/农地发展权/集体土地产权/土地产权 　　1　设立农地发展权的理论基础 马克思指出：“在每个历史时代中，所有权以各种不同方式，在完全不同的社会关系下发展着”（《马、恩全集》第1卷P.382），“不能把属于资产阶级社会的关于土地所有权的法律观念看成绝对的东西”（《马、恩全集》第4卷P.180）。事实正是这样。土地所有权观念，到19世纪末已发生了很大变化。马克思（1818～1888）对土地所有权率先提出了二元主体的观点。认为，土地用于真正的农业还是用于其他生产目的，其所有权主体可分单纯所有权和经济所有权（《马、恩全集》第25卷P423～429）。英国法学家梅恩（H.J.S.Maine 1822～1888 ）也指出：“土地所有权概念的主要特征是承认一个双重所有权”。即国家权利主体和民事权利主体同时并存于同一土地上。“国土”这个概念即是指土地是国家财产的客体。土地征用权、土地管制权即是国家对其财产客体行使的一种主权性特有权。 随着社会经济和科学技术的发展，人们支配财产范围也随着扩大，财产所有权主权和客体也相应增多；物权制度中的不动产物权从一个权利发展成为一束权利（a bundle of rights）。如城市土地的利用方向从平面利用转为立体利用后，土地的空间权成为属于国家的一项新的财产权利。农村土地从任意性利用转为保护性利用后，为保护耕地和生态环境，确立了农地发展权成为属于国家的一项新的财产权利。这些权利都是从土地利用的发展需要而产生的，不是人为地任意设立。它的设立体现了土地的社会属性，在法律上符合法的社会价值原则；在经济上符合谋求土地的理性效用和财富的最大化；在社会文化上符合中国传统的文化和我党一贯的以解放农业生产力，保护农民利益，发展农业生产为最终目的的土地政策。农地发展权正是植根于这样的法律、经济、文化形态基础上的。 有人认为，我们已经规定耕地转为非农建设用地，必须经过征用转为国有的国家审批制度，没有必要再创设发展权。这是对发展权和审批权的性质不同不加区分之论。农地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。为保护耕地，防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地，国家直接行使主权性财产权，除确要变更土地使用性质的，由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划，依法定程序予以释放外，对使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。这样不但防止土地资产的流失，而且国家可以利用这部分资金进行土地整治和建设，使农地的变更使用与国家的土地建设相统一，真正实现土地的可持续发展战略和耕地总量的动态平衡，达到保护耕地的目的。而审批许可权是一项行政管理权，它的权源是行政法，即是国家授权给政府的一种行政自由量裁权。其实质是行政专断权。尽管行政自由量裁权也有一定法律依据，如按土地利用总体规划审批等。但所依据的法律不可能与事后发生需要审批的情况完全同一，有时甚至出现两个以上审批对象需要择一而批的，又出现了抉择权。所以自由量裁权难以完全按照法律的合法、合理、公平的高标准实施。因此，在法学理论上对行政自由量裁权多主张限制和缩小，不主张扩大，以免出现行政执法上的偏颇和不公正。特别是对具有独占性的自然资源，更是如此。 有人认为，我国台湾地区土地制度比我们严格完备，但他们却不确立农地发展权制度，言外之意是我们亦不宜采行，这是对台湾地区土地制度未作深究之论。台湾地区土地制度是50年代按照孙中山耕者有其田的主张改革的。改革的目的是将地主的土地所有制改为农民的土地所有制。其土地所有权的私有性质并未加以改变。所以台湾地区的土地迄今仍为农民私有，未能实现孙中山先生土地国有的最终主张。因此，现在台湾有要进行第二次土地改革之论。然而要改变传习已久的土地私有制，不是一蹴而就。而台湾土地制度上目前急需要解决的问题，不是私有公有问题，而是因土地买卖、租赁、均分继承等原因，造成耕地极端分散，有碍于耕作、排灌、施肥、田间进出等问题。按台湾现在一农户所有之土地分散在三处以上的达50%，加上农村劳动力老化和不足，农地、废耕、怠耕情况严重。当务之急是要尽快将个体生产转为群体利用的规模经营，亦即走合作生产之路。这样，既可不触动私有制，又可促进农业发展。这正是我们50年