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社区自治：自主性空间的缺失与居民参与的困境 以上海市J居委会 “议行分设”的实践过程为个案 已 华 摘要：本文运用实地调查获取的第一手资料，对上海市J居委会 “议行分设”的 实践过程进行了描述性分析，发现居委会 “议行分设”的运行机制并没有给居 民在社 区内实行 “民主决策、民主管理、民主监督”提供 自主性空间。从表面上看，是由于街 道对相关政策的选择性执行，深层原因则在于改革措施不配套。因此，仅仅依靠改革 居委会的运作模式来恢复居委会的社会属性，使其能够在社区 自治中发挥 “主体组 织”的作用，是难以实现的。 20世纪90年代，随着中国经济体制改革的不断深入，“单位制”趋于解体，城市社会结构 发生了重大变化，原有的城市基层管理模式失灵，“社区建设”作为一种新的城市基层社会管 理模式进入政府管理过程，并逐渐成为城市基层管理改革的核心内容。然而，社区建设具有明 显的 “基层政权建设”取向，居民对这种行政性社区缺乏认同，也缺乏参与热情。为了改变城 市居民对社区建设的冷漠态度，1999年，“社区自治、议行分设”原则第一次被写入政府文件， 即民政部 《全国社区建设实验区工作方案》，成为城市社区建设的一项重要内容。该方案强 调，要 “逐步完成城市基层管理体制 由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转 变”；并进一步提出，要 “按照 社‘区自治、议行分设 ’的原则，以社区居委会或社区委员会作为 社区内的主体组织，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织形式。社区议事层由社 区成员直接选举组成，实行兼职制，作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务的工作机构， 行使社区民主议事、民主管理的职能；执行层 由议事层按相应标准和程序聘任，人员实行专职 制，负责社区事务的管理”。这表明，根据制度设计，“社区自治”作为城市基层管理体制改革 的方向，是与居委会的直接选举及 “议行分设”的运作模式分不开的；而 “议行分设”的目的，是 试图通过将行政职能从居委会剥离出来的方法，改造传统居委会，恢复其 《中华人民共和国宪 法》与 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称 《组织法》)赋予的 “基层群众性 自 治组织”的社会属性，以使居委会能够在社区自治中发挥 “主体组织”的作用。同年，包含了 “社区自治、议行分设”要求的全国社区建设实验工作先后在上海、沈阳、南京、武汉等城市的 26个城区开始启动。 近年来，时有媒体报道称 “议行分设”是 “破”居委会之 “困”的有效 良方①，而且也不断有 ① 如：《“议行分设”有效破困局，社区新的管理模式》，《羊城晚报)2006年3月30日；《“议行分设”推助居民自治》 《南方 日报)2005年3月 17日；《“议行分设”解放居委会》，网易新闻中心(2007年3月29日)，http：／／news．163．eom／07／ 0329／10／3AOBTGSL000120GU．html。 · 40 · 一 些省市开始进行居委会 “议行分设”的改革试点①。然而，在那些已经实行 “议行分设”并运 作满一届的直选居委会，其运作过程究竟如何?在这一过程中，居民在多大程度上能够参与到 社区内“民主决策、民主管理、民主监督”的实践中来?居民自主参与社区自治的空间究竟有 多大? “议行分设”的实践对居民的参与热情有何影响?本文以上海市J居委会 “议行分设” 的实践过程为个案，探究这些问题。 一 、 个案基本情况介绍 上海是国内率先进行社区建设的城市之一，在探索社区建设道路的过程中，逐步形成了以 “两级政府、三级管理、四级网络”为主要特点的城市行政构架②。1999年以前，居委会作为 “三级管理”(街道办事处，以下简称街道)之下的 “四级网络”，成员全部由街道任命或选聘。 2003年第七届居委会换届选举前，上海市委、市政府为了 “加大推进基层民主建设的力度”，提 出了 “全市居委会直选比例不低于20％”的要求③，并在直选居委会推行 “议行分设”的运作模 式。然而，现行的城市基层管理体制并未随之而进行相应的改革④。 J居委会是上海市2003年试行直选的766个居委会之一⑤，位于老城区相对繁华的地段， 辖区内的l0幢高层建筑建成于20世纪9O年代初。该居民区的人户分离现象十分严重，据其 所属的H街道居委会统计(2003年9月)，J居民区的 “实有户数”为