城市规划与城市土地利用问题：综述与思考.doc

城市规划／１９９８年第１期 城市规划与城市土地利用问题：综述与思考 王凯 一 土地利用问题，一直是城市规划领域理论和实践的核心问题。从理论上说，城市规划是通过对城市物质空间的塑造，来创造一种文明的人类生活环境，这一环境的创造是通过对土地这一资源的配置来达到目的的。从实践上说，城市规划的实施，换言之，城市建造的过程，大到一个新城的开发，小到一幢建筑的营建，无不是土地利用的具体体现。不同的经济体制，城市开发行为都与土地相关，所不同的只是土地利用的方式和结果。就我国而言，对城市土地利用方式的认识经历了曲折的过程［１］：解放初（１９５７年以前），承认土地的经济价值（１９５２年地产税占城市财政收入３８．２％），城市实行地政管理，土地节约依靠经济杠杆，并全面推行城市规划。从１９５４年开始取消向财政上交土地使用税，全民单位无期无偿使用国有土地，并以行政划拨方式使用，至此开始二十余年城市土地无偿使用的历史。１９５７－１９６５年，城市先是继承无偿使用的恶果，建设开始铺摊子，随后又“三年不搞规划”（１９６０年），走到另一极端：限制城市合理发展，限制土地增加和非农业人口增长。１９６６－１９７８年，城市用地继续趋紧，人均城市建设用地从１９５８年９５平方米／人下降至１９８１年７４．１平方米／人，“见缝插针”建设，土地管理废驰。至此前三十年，城市以“先生产，后生活”原则进行建设，以落实国家的国民经济计划为目的，并由此产生城市经济效益低下和城乡差别的扩大。１９７８年到１９９５年这十几年间，是城市经济体制由计划经济向市场经济转轨的时期，城市在经济发展中的综合性作用得到普遍认同。土地作为一种稀缺资源在城市开发中的作用得到非比寻常的重视。１９７８年，“城市工作会议”开始拨乱反正，１９８０年“城市规划工作会议”开始拟议土地使用费，１９８６年颁布《土地管理法》，１９９０年颁《城市规划法》，１９８９年修改宪法，允许土地使用权依法转让，至此，土地资源在城市经济中的基础地位得到肯定。从１９５４年开始无偿使用土地到９０年代全面认识土地在城市开发中的基础地位，其间经历了一个漫长的曲折过程。理论界对土地利用的探索也从未停止过，这些研究工作对建构适合我国国情的城市发展政策、城市规划新机制都有重要的基础性作用。二根据对部分资料的搜集整理，关于土地的研究大致有以下几个方面：土地资源学、地理学、土地经济学和城市规划学。土地资源学对土地的研究由来已久。并认为“土地包括影响土地用途潜力的自然环境，如气候、地貌、土壤、水文与植被，以及包括过去和现在人类活动的成果”［２］。“土地资源既包含其资源的自然属性，也包含了人类利用、改造的经济属性，故称之为历史的自然经济综合体”［３］。土地资源的特性认为有这么几个方面：一是数量固定性，并由于土地数量的固定性，因而引起了土地利用供给及土地价格等方面的一系列经济学特性。二是位置不移动性，这种位置不可移动性在一定程度上决定了土地质量的地区性差异。三是空间的立体性及时间的差异性，即Ｌ＝ｆ（ｘ，ｙ，ｚ）Ｔ＊。四是土地资源的再生性，土地虽被人类不间断地使用，其价值不仅不一定减损，而多数是在不断增强中，始终处于一种动态平衡中。五是土地资源的多用性，它既是人类社会的重要生产资料，又是人类赖以生存的空间，所以，它除可作为农、林、牧等第一性生产资料之外，也可作为工业、居住、交通等城市建设用地。六是土地资源的增值性。由于土地资源是一定区域自然因素与人类劳动形成的自然经济综合性。所以，它的经济价值与价格往往随人类劳动的不断合理投入而不断增值。资源学对土地的研究旨在落实土地资源的合理配置与利用。地理学则从城市的地理要素角度分析城市与土地的关系，并有以下分析：［４］位置要素是城市的第一个地理要素，它不仅表现在城市的整体，也表现在城市地域的内部。我们可以通过对城市位置的透视，来寻找和判定城市各方面的地理特征。其次是距离要素，它作用于城市内部，出现了地域的分异，作用于城市的外部，导致了城市在区域中的中心作用。第三是结构要素，城市地理的各种地域分析，实质上都是一种结构分析。如城市的经济结构、职能结构、人口结构、交通结构、工业结构和自然结构。城市结构研究的方向就是寻找城市结构不完整、不和谐的发生原因、表现方式及根治措施。地域范围要素是第四个要素，地球上存在着城市、农村和既非城市亦非农村的三种地域范围。其中以城市地域范围最为活跃，具备向其它两种地域范围扩张的能量。城市规划和区域规划的许多工作将落实在城市各种地域范围的划分上。地理学对土地的研究，最终落实在为区域土地的合理利用与开发提供依据。从经济学角度对土地进行研究，产生了城市土地经济学。“土地经济学的起点是人口和土地的关系。土地经济学研究人们对土地的利用，特别是由人与自然资源的关系所引起的人与人的关系。”［５］从土地经济学角度分析，认为