政府间关系改革、地方政府良性竞争和有道德的经济增长.pdfVIP

分报告2： 政府间关系改革、地方政府良性竞争和 有道德的经济增长 内容摘要：我国的政府间关系通过 1994 年分税制改革逐步稳定下来，并且制度化。这 种有限财政分权虽然促进了经济增长，但也带来了严重的问题，比如教育等投入不足；收入 分配不公等等。之所以出现这种矛盾的结果，关键在于有限的财政分权导致了有限的地方政 府竞争。很明显，在有限财政分权的背景下，地方政府在经济增长中的作用越来越大，由于 地方政府竞争的复杂性，导致竞争的后果也不确定。从地方政府所掌握的资源以及资源运用 的方式来看，地方政府竞争实际上主要就是三种：税收、支出和制度。这三种竞争工具是地 方政府能够运用的，并且在实际上也是普遍运用的。其他一些竞争形式无非是这三种形式的 变种。而其中税收和支出竞争是地方政府间最直接的竞争。一个显而易见的逻辑是，如果我 国要在今后若干年实现有道德的经济增长，那么必须规范地方政府竞争；这就进一步需要改 革现有的财政分权模式，调整政府间财政关系。或者说，今后政府间财政关系调整的目标是 获得促进地方政府良性竞争。当然，要做到这一点，首先我们需要搞清楚：现有的地方政府 竞争的性质是什么？其次，我们才能够对症下药，如何改革政府间财政关系来获得地方政府 良性竞争？ 针对第一个问题，本报告的研究发现： 1、从税收竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，但这种竞争程度非常 有限。 第一、我们发现，以当年的数据作为策略互动依据，大多数税种（包括增值税、营业税、 个人所得税、城市维护建设税、财产税、费类收入、中央补助收入）都没有表现出空间上的 可靠且显著的策略互动关系，无论是名义值还是实际值均如此。 第二、部分税种给出了地方政府竞争的有力证据。首先，企业所得税方面地方政府表现 出了同期竞争特征；其次，在本级财政收入水平以及各种费类收入上，考虑滞后一期，地方 政府也表现出了跨期竞争特征。并且这些竞争都是策略互补的，也就是说，我国的地方政府 之间在一定程度上表现出了税收模仿行为。但和国外的标尺竞争不同，我国的这种税收模仿 行为很可能来自有限分权下中央政府实施的相对绩效考核制度。 2 、从支出竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，并且这种竞争程度要 明显大于税收竞争。具体来说，这种支出竞争具有如下特点： 第一、省区本级支出总量以及行政管理费支出呈现出显著的策略替代特征。 第二、其他各项支出均呈现出策略互补特征。 基于上述结论，本报告提出如下政策建议： 第一、就具体的财政收支来说，应该通过调整支出结构来促进经济增长，降低政府竞争 的负效应。 我们的研究最重要的一个发现之一就是地方政府之间存在显著的支出竞争，并且这种竞 争对经济增长具有重要影响。具体来看： 1 ）、财政支出影响经济增长不仅在于总量，而且更在于结构。因此，我们建议今后的财 政支出政策的改革重点放在结构调整在。 2 ）、预算外支出阻碍了经济增长。因此，我们建议今后要加强预算外支出的管理，把该 项支出纳入到公共财政的范畴。 3 ）、文教卫支出具有正的增长效应，所以有利于经济发展。因此，我们建议，今后的财 政支出政策应该加大该项支出的投入。 4 ）、基本建设支出对经济增长和行政管理费反而阻碍经济增长。因此，我们建议通过政 府体制改革来降低行政管理费支出和基本建设支出。 第二，就政府体制改革来说，应该考虑建立真正意义上的公共财政。 现行的有限分权制度导致了有限的地方政府竞争，这一点在税收竞争上表现得非常明显。 这种有限的竞争可能在一定时期内会促进增长，但不可能具有长期的增长效应。我们的其他 研究已经表明，有限分权和有限地方政府竞争已经导致了环境恶化、教育和医疗等公共服务 的供给弱化等，这些都是为了增长而付出的巨大代价，并且迟早会给我国今后的经济增长造 成巨大的障碍。因此，逐步改革现行的有限分权体制，真正实行公共财政制度，就成为今后 最重要的课题。 因此，我们认为，今后财政体制的调整首先是赋予地方政府相应的税权；其次，是赋予 当地居民对当地政府预算的投票权，这就需要调整预算制度和修改预算法；再次，在赋予当 地居民投票权的基础上，形成以当地居民为主体的标尺竞争机制；最后，这种公共财政体系 的建设应该逐步实现，而不是一步到位。 第三、建立功能导向的政府组织，协调地方政府的行为。 首先