中国人在行政纠纷中为何偏好信访？.pdf

社会学研究 中国人在行政纠纷中 * 为何偏好信访？ 张泰苏 提要：近些年，中国民众在解决行政纠纷时往往会选择信访，而不进 行诉讼。对此现象，学术界主要有两种解释：一种认为“信访现象”根本 就是民众理性选择的结果。行政诉讼问题过多，效果不如信访。另一种则 认为清代的法律文化与 1978 年以前的新中国历史使当代中国人具有“厌 讼”或“信人治不信法治”的历史传统、或是“路径依赖”。本文认为这 两种解释都与现存的证据存在很大出入：首先，信访的效果比诉讼差得多， 很少会解决信访者的问题。其次，传统中国社会——尤其在清代与民国— —并不很厌讼。在此基础上，本文提出一种新的解释可能：中国民众不选 择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生与排斥。不论古今，中国民 众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序与审理方式，而 现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强， 因而使访民产生排斥心理。 关键词：信访 行政诉讼 纠纷解决 法治文化 历史传统 一、提出问题 20 世纪 90 年代末，湖南省某县发生了一系列广受关注的行政纠 纷（Bernstein, 2003: 5 ）。1998 年曾发生要求对农民减负的群众集会； 而 1999 年的集会人数更多，并引发了严重的伤亡事件。事后村民给 长沙的信访办公室提交了联名信，接着到北京继续上访。值得一提的 是，村民们完全没有利用行政诉讼制度。不久后，政府处理了伤亡事 * 本文在写作过程中得益于与耶鲁大学法学院詹姆士·惠特曼（James Whitman）教授、耶鲁大学 历史系濮德培（Peter Perdue）教授、耶鲁大学中国法中心贺诗礼（Jamie Horsley）、蒲杰夫 （Jeffery Prescott）、清华大学法学院何海波教授及耶鲁大学研究生翟淑珍（Susan Jakes）、 徐晓宏等的讨论。本文的一切不妥之处由作者本人负责。 1 社会学研究 件和相关责任人。至于集体行动的初衷－－行政管理费的减负，则没 有得到解决。 该事件有其特殊之处：多数信访没有如此规模，也没有发生严重 后果（Bernstein, 2003: 5 ），但在某些方面，这次信访与近些年（1996 年到 2004 年）的信访活动有很多共性。首先，信访者并未将行政纠 纷付诸诉讼，而是使用了相对缺少规范性的信访体制。对于美国、英 国和法国的律师而言，一般的行政纠纷往往会在法庭（或类似于法庭 的特别行政审理机构）上解决。而在中国，行政诉讼制度在建立后的 第 18 年依然少有人问津。问题是，信访制度往往效果不佳。上述事 件就是一例。 中国的信访体制建于20 世纪 50 年代。根据国务院条例，各级政 府部门均须设置对公众开放的信访办公室，以接受来信或接待来访。 理论上，信访办公室可接受任何与社会生活相关的请求（《国务院信 访条例（1996）》：第 8 条）。但近年来，民间信访逐渐集中在两大 类问题：一类是涉诉信访，即对法院决定做出申诉的信访；另一类是 行政纠纷信访，即直接针对下级政府部门的信访。虽然多数行政信访 也可通过诉讼解决，却只有很少数人会这样做。本文试图寻找这个现 象（“信访现象”）背后的原因。 现有的解释有两种：一种认为“信访现象”是民众理性选择的结 果。由于行政诉讼问题过多，效果不如信访（如：谷桂林，2002 ；应 星，2004 ；Pils, Eva, 2005 ；Minzner , 2006 ；OBrien Li, 2004 ）。另 一种则认为清代的法律文化及 1978 年以前的新中国历史，使当代中 国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或是对于上访 “路径依赖”（李文玲，2006 ；于慎鸿，2006 ；张清，2005 ；于建嵘， 2004 ，2005 ；左卫民、何永军，2005 ；Minzner ，2006 ；Thireau Hua, 2003 ）。当然，这两种解释彼此并不矛盾。有些学者就两者都支持 （Minzner ，2006 ：10