第六章 外部控制与内部控制.ppt

第六章 维持公共组织中的负责任行为——两种方法 内部控制 外部控制 外部控制 一旦发现伦理越轨行为，采取新的立法、制定新的规则或者颁布新的制度。 重新安排组织构成或者建立新的组织以更为严格地监管下属组织。 这些控制因素来自于公务员自身之外 代表人物赫尔曼·芬纳（Herman Finer） 芬纳的民主制政府的三个信条： 公共统治要求政客和公共雇员为公众的需求而工作，而不是为他们所认为的公众的需求而工作 公共统治要求建立起以地方民选组织为中心的社会公众机构。 公共统治不仅包括向政府反映自己需求的能力，还包括严格服从命令的能力。 总之，行政人员的责任就是服从外部政治控制。依赖和信任行政人员的良知或主观道德责任感总会导致权力滥用。 没有“惩罚性的外部控制”，公共雇员就会难免出现责任或义务“未履行”、“渎职”或“越权履行”等行为。 教育、对公众观点的敏感性和由职业协会采纳的技术标准起辅助作用 告知官员行使自由裁量权，却无权强迫和控制官员们这么做。 因此内部控制发挥辅助性作用。 措施： 首先关注提高对公务员的法律控制并改进法律责任策略 其次通过科层制度更为有效地利用组织内部的纪律。 运用事业前途、加薪、提升、荣誉表彰和退休养老金来激励。 总结 外部控制倾向于考虑改变组织、改变控制组织运行的条例和法律、而不是去寻求改变组织里的主观的个人。 责任行为是建立限制、要求、界线、标准和制裁中获得的。 不是在劝说、教育和感化中寻求的。 两种外部控制形式：法律（伦理立法）和道德规范。 伦理立法： 将伦理和立法联系在一起合适吗？ 将立法看成是一种集体道德裁决 看成一种政治性社团建立的道德最低标准 在立法中体现了伦理准则的先后顺序 伦理规范： 没有伦理立法那样的精确具体的限制，所涵盖的行为类型范围比前者更为广阔，这些伦理规范因约束力和运行机制的不同而存在很大差异。 许多规范只是职业同行的权威观点，缺乏正规的途径强制性执行。 伦理立法的利 对于公共事务的管理权必须最终源于法律。 对滥用权力的公务员实行制裁。 具有惩戒的示范作用。 伦理立法的弊： 对具体问题缺乏确切的指导，而只能解决一般性的问题。 政府执行机制的不健全，也使伦理立法缺乏有效实施的必要的工具。 如果伦理立法的实施缺乏连续性和有效性，导致对法律的普遍蔑视和对伦理立法的特别蔑视。 试图严格执行伦理立法会损害政府雇员间的工作气氛。 伦理规范的利： 比伦理立法更能生动地表现具体的职业团体的理想、道德规范和义务。 使典型的职业问题趋向于更为简化实用。 伦理法规能够提供一种机制以帮助职业性团体澄清和内化自己的职业价值观。 伦理规范的弊： 抽象、模糊和富有高尚性。 约束力是微弱的，几乎没有操作性的实施机制和程序。 对职业成员的审查和开除起不到多大影响。 内部控制 责任是一种“道德的或宗教的”责任以及一种理想化的政治责任，是对于先验理念的一种责任情感和责任意识。 行政人员的职责是最大限度保持公正。 代表人物：弗雷德里克（Friedrich）。 行政责任就是对两种主导因素做出反应。 技术知识 公众情感 反应：采取某种行为的内心态度和立场 总结 塑造行为的能力来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰。 新公共行政 1968年召开的“米诺布鲁克会议”。 “组织改革”为宗旨。 改革“牢固的、不负责任的官僚体制与改革——本来设立官僚体制来加以发展——社会现状相比，是更为大众化的问题”。 确立“以委托人为导向”——以人为本。 勇气、尊重人类价值、正直。 外部控制手段是不充分的，人有自我实现的要求。 美国公共行政学会 《应用职业准则/80年代的伦理学：公共行政人员工作学习指导手册》。 积极成员对于自己的职业价值观和伦理认识具有自我意识，比起草伦理法规重要得多。 内部控制的利与弊 利： 内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用。 有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。 弊： 在多元化的社会中，很难就公共行政人员应该采取哪一种价值观的问题达成共识。 不是完全可靠的。价值观本质上是私秘的。 在对抗性的价值观之间，也存在着冲突的可能性。 * *