2017年6月第9期总第22期.PDFVIP

2017 年6 月 第9 期 总第22 期 经济新常态下的土地风险及应对策略 周敏慧 陶然 （中国人民大学国家发展与战略研究院） 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办 的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领 域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化 平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各 类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批25家国家高端智库建设试点单位，人大国发院坚守“国 家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于思想创 新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智 库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做 出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长，副校长刘元春教 授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学科研楼A座8楼 网站：http://NADS. 作者简介 周敏慧：中国人民大学国家发展与战略研究院博士后。2015年 获得中国人民大学经济学博士学位。研究领域包括：劳动经济学、 公共经济学、发展微观经济学。曾在Population and Development Review 、Population 、Space and Place 、《管理世界》等国内外期刊 上发表论文。 陶然：中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中国人民 大学经济学院教授。2002年获得芝加哥大学经济学博士学位。研究 领域包括：发展经济学、转轨经济学、政治经济学。曾在American Journal of Sociology 、Journal of Comparative Economics 、《中国社会 科学》、《经济研究》、《管理世界》等国内外权威期刊发表多篇 论文。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：王涵，李春鹤；手机号15711358906 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院；主编：聂辉华教授；E-mail: nads03@ 摘 要 独特的土地制度是中国过去三十多年经济高速增长的主要支撑 之一。但是当前我国经济发展进入新常态，增长放缓；土地需求， 尤其是商住用地需求放缓，土地出让收入下降，“以地谋发展”模 式会带来四大风险。第一，地方政府通过土地财政积累了庞大的债 务，并且增长迅速；第二，地方债务的偿还严重依赖土地出让收入； 第三，地方政府短债长投的操作方式使得近几年的偿债压力巨大， 也给银行系统带来风险；第四，不少地方政府在土地抵押贷款中操 作不规范，抵押品资质不够，这一风险在土地市场走低时可能集中 爆发。我们认为，要化解当前的土地风险，关键在于抓准突破口， 适时推动城郊地区和城中村的集体土地入市，扭转“以地谋发展” 模式，激活地方经济。第一，针对东部经济发达地区，地方政府可 以通过调整土地利用结构，进而调整产业结构，实现产业的转型升 级；第二，东部经济发达地区也可以在政府主导下小规模推进城乡 结合地区的日常集体土地进入土地市场；第三，对于中西部土地风 险较大的省市，目前正是改革的良机。地方政府应该积极推动土地 改革，推动城郊地区的集体土地入市，并且盘活存量工业用地结构， 平衡商住用地和工业用地的供给，摆脱“以地谋发展”的道路，为 经济创造新的增长点。 一、土地财政带来的四大风险 上世纪九十年代中期以来，依靠“土地财政”与 “土地金融”， 城市基础设施、新城区、开发区建设一路高歌猛进，地方政府也因为 投资基建和开发区而债台高筑。据不完全统计，截至2013 年6 月底， 全国地方政府负有偿还责任的债务余额10.9 万亿元，负有担保责任的 债务2.7 万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3 万亿元，三类债 务总额高达17.9 万亿元。相比2012 年，地方政府负有偿还责任的债 务增加3.9 万亿元，年均增长19.97%①。部分地方政府的债务规模已 经超过其当年的财政收入，根据审计署公布的公告，截至2012 年底， 有3 个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责 任