行政区划宪法条款的解读论文.docVIP

　　行政区划宪法条款的解读论文 .freelinistrative division of the state， aking lainistrative division.freelinistrative division. Unfortunately， in China’s Constitution， the provision concerning administrative division seems too “over-rigid” and no technical “legal reservation” can be found， inistrative division； legal reservation； constitutional controversy 自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局1。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上，先后有数位人大代表、政协委员提出议案，建议重新规划我国地方政府权限，推进“省管县”战略，“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着，在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制(注：建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行“市管县”体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。至2003年底，全国27个省、自治区都普通实行了“市管县”体制。)面临着全面彻底的改革。 理论界对此展开了激烈的讨论，许多政治学者撰文，明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制(注：代表性的学者及文章有：孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究J.政治学研究，2004(1)；杜钢建.冲出市管县体制樊篱N.中国经济周刊，2004-02-05；薄贵利.稳步推进省直管县体制J.中国行政管理，2006(9)；马述林.论省级行政区划体制改革J.战略与管理，1996(5).)，虽然也有学者对此提出质疑(注： 代表性的学者及文章有：廖逊.从海南“省管县”谈起J.决策咨询，2004(1)；宗和.强县扩权：政府管理模式的创新J.学习月刊，2004(10)；阿源.“省直管县”考验官员的承受度J.暸望新闻周刊，2005(6).)，但“省管县”体制的支持者明显占据上风，双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制；即共识已经基本达成，“市管县”体制必须被取代，现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中，我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑：我国《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级：省、县、乡，市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市，这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时，也产生了不少宪法上的困惑：省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。 一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始 行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传