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论信息社会行政公开的强化 作者：朱立言 陈宏彩 单位：中国人民大学公共管理学院 行政权力是一种公共权力,它必须服从、服务于公民权利和公共利益。但是,在缺乏有效的制约和监督机制的情况下,行政权力的运行往往背离公民权利和公共利益,阻碍社会进步和公民权益的发展。行政公开是对行政权力进行有效制约的新的制度和机制。所谓行政公开制度,是指政府主动或依申请,用法定的形式向社会或行政相对人公开除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私之外的行政活动及其结果,否则必须承担相应的法律责任的法律制度。它不仅赋予公民知晓政府文件、政府记录的权利,而且赋予公民知晓政府的包括文字、声音、图像、符号等所有可以复制的信息的权利;不仅赋予公民知晓行政活动的结果的权利,而且赋予公民知晓包括会议在内的行政决策过程的权利;不仅赋予公民一般的知情权,而且这种知情权获得了可诉品格,当公民的法定知情权遭到拒绝时,公民可以通过法律途径请求救济。目前,全世界已有40多个国家建立了行政公开法律制度,另有30多个国家正在立法。行政公开推动行政权力的科学化、民主化、法治化和廉洁化,是当代行政改革和行政发展的必然趋势。随着通讯技术、网络技术的飞速发展,人类即将进入一个崭新的信息社会。信息社会为行政公开的深入发展创造了有利条件,充分运用行政公开这个杠杆,行政权力的规范和制约将达到新的水平,从而为实现“权为民所用,利为民所谋”奠定坚实的基础。 一、行政公开与权力运行的科学化 政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,古德诺的政治行政二分法对传统的行政活动产生了重要影响。从性质上讲,行政权力是一种执行性权力。但为了更好地执行国家意志,政府又无时不在地进行各种各样的决策,寻找最优的决策方案。可以说,决策在行政活动中具有重要地位。西蒙批判了行政活动仅仅是一种执行活动的观点,认为决策是执行的前提,决策与执行遍及整个行政组织,二者互相关联、密不可分。执行决定本身仍是决策活动,一个组织决定一项政策,执行这项政策的人员又要作许多决定,所以执行政策只是作更细密的政策决定而已,决策活动是行政活动的典型活动。[1]公共决策的过程,就是信息的输入、转换和输出的过程,即从信息系统那里输入决策所需要的信息,掌握人民大众对政策的要求和意见,形成政策问题,经过研究、咨询之后制定、出台政策,通过政策实施把信息输送出去,再将其作用结果反馈回来,并据此调整和完善政策。[2]客观、准确、及时的信息,是科学决策的前提和基础。西蒙认为,在管理决策过程中,决策者进行理性判断和理性抉择的能力是有限的;在有限理性下,决策只能做到满意化而不可能做到最优化。有限理性阻碍了行政决策科学化的实现,而造成人类理性有限的原因主要是信息的缺失、信息量不足。在保密文化的笼罩下,传统社会决策层获取信息的主要渠道之一,是靠下级由下而上层层汇报书面材料(如工作汇报、调查报告、统计报表等)。这些材料的形成和上报过程要历经多个层级,这些层级的信息人员凭借信息传递渠道的单一,往往从局部或自身利益出发,报喜不报忧,对信息进行有选择性传递或有利益倾向性的修饰,造成信息失真。由于信息传递渠道单一,决策层也很难从外界获取充分的、真实的信息。信息的缺失、错误造成了公共政策制定者的有限理性,时常导致错误或无效决策。 行政公开要求各级政府、各个部门全面、准确、及时的公开信息,使决策层获取信息的数量和质量大为改善。特别是在信息社会,网络成为政府信息公开和政府之间传递信息的重要媒介。网络技术大大提高了信息保真率,信息的质量和时效性得到充分体现,为科学决策提供了质与量的保证。网络技术在行政领域的推广,会极大地影响到信息的传递模式与组织结构。基层工作人员或民众借助网络可将信息直接传递给决策层,使信息传递渠道多元化。中间层次组织对信息的有选择性的筛选、过滤、修饰等大幅度减少,信息可以根据需要自由地流动和整合。这就消除了信息源与决策层之间的人为阻隔,使信息传递迅速、及时,有利于避免信息堵塞、信息失真等现象。[3]政府全面地公开信息,也是真正发挥专家、学者在行政决策中的参谋作用的前提。现代社会纷繁复杂,各种社会问题层出不穷。许多问题往往专业性强、牵涉面广、影响因素多、变化速率快。面对日益复杂的社会事务,政府部门仅仅依靠内部人员和行政领导进行决策显然已经力不从心,甚至会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面,使问题积重难返。 因此,为了保证重大决策的科学性和合理性,政府必须越来越多地依靠专家、学者提供决策咨询和参谋。专家拥有丰富的专业知识,掌握着先进的技术方法,面对大量的动态信息和瞬息万变的复杂的社会问题,优化组合的专家团体以高智能和整体结构发挥最佳功能,提供最优化选择,成为行政决策科学化的智力保证。[4]但是,政府对专家始终存在矛盾心理:一方面,急需要专家更多地参与决策