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失地农民土地权益保护法律思考摘要：城市化是人类文明进步的标志，也是我国经济和社会发展的客观要求。随着各地工业化、城市化步伐的不断加快，大量的农村集体土地被流转，成为非农用地；大量的农民成了失地农民。由于我国农村土地集体所有权主体设置虚化、征地目标泛化；征地补偿不合理、征地程序不民主和缺乏司法救济权等法律内在的缺陷，致使失地的农民不仅享受不到社会进步所带来的利益，反而成了“种田无地，就业无岗，劳保无份”的“三无”游民，其结果必然阻碍城市化的进程，影响社会主义和谐社会的构建。因此如何从法治角度保护失地农民的土地权益是个十分重要的任务。 关键词：失地农民；土地权益；法律思考 基金项目：全国哲学社会科学基金项目“中国经济法发展问题研究”的成果之一。 作者简介：黄进才(1962～)，男，河南焦作人，河南师范大学法学院院长、教授、硕士生导师，主要从事经济法学、法理学的教学和研究工作。 由图分类号：DF459　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)04-0159-03　收稿日期：2008-03-04 城市化是人类的生产和生活活动随着社会生产力的发展由农村向城市不断转移以及城市空间不断扩大的过程。诺贝尔奖得主库兹涅茨在其《现代经济增长》一书中把城市化定义为“城市和乡村之间人口分布方式的变化，即城市化的过程”。农村土地转移过程，也是农业现代化和城市化的过程，土地转移不完成，实现不了现代化和城市化；农村劳动力转移这个任务完成不了，城乡二元结构就解决不了。因此，土地的“农转非”和农村劳动力的“农转非”就成为了城市化进程中的必然产物。但在这一进程中，应当十分重视保护农民的土地权益。 当前，随着我国城市化步伐的加快，农民土地权益受损问题的严重性已经超过了农民负担问题。农民的土地权益受损，指的就是近年来全国各地所出现的城市化的提速、政府大规模征地所带来的后果。大规模征地致使处于弱势地位的农民被迫陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”困境(丁友文等，2005)。农民土地权益问题不仅涉及到农民的切身利益，也成为事关我国经济社会发展的重大问题。 一、失地农民土地权益受损的表征 (一)种田无地，失地农民失去了土地使用权 土地是农民安身立命之本，是农民一切权益的根本。土地是农民赖以生存的生活资料来源地，失去土地也意味着失去生活的依托。近年来，随着城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用或征收，失地农民越来越多。根据国家有关部门提供的数字，城市化使农民每年失地至少有300万亩。据预测，在整个城市化进程中，我国预计有近6亿农民将失去土地(李扬，2006)。从一定意义上来说，社会经济发展带来的城市化，不可避免会占用一些土地。但各地兴起的圈地热潮，改变着土地上千百年来不变的生产方式，没有土地的农民“像一只断线的风筝，在空中飘荡”。本来征地补偿安置费应该能为失地农民解决后顾之忧，但土地管理法规定的以亩产值来测算的方法，没有按照市场经济规律办事，按照这一计算方法。农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等，这样的补偿安置费只能是杯水车薪。土地是农民一切权益的根本。法定征地补偿偏低是失地农民最大的权益受损。 (二)就业无岗，失地农民失去了就业权 中国是传统农业大国，务农是许多农民主要的甚至是唯一的工作，农民在失去了赖以生存的土地后，最想得到的就是一份能养家糊口的工作。从理论上讲，农民应向城镇二、三产业转移，寻找新的就业机会。但受现实生产力制约，农民大量转移到二、三产业还较困难。有些失地的农民即使进入二、三产业，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍不高，他们只能从事些纯体力劳动，科技含量小，劳动替代性极强，实质上是一种隐性失业(蔡娟，2005)。而现在普遍采取的安置方式是对失地农民进行一次性货币安置，土地将来的用途以及地价升值与农民毫无联系，农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质都是失业。 (三)保障无份，失地农民没有基本生活保障权 生活保障是与基本就业相连的。农民在土地上劳作，实现他们最基本的就业权，从而收获着他们的希望。虽然这种收获是很微薄的，但是这是农民生活保障的底线。尽管从理论上讲，土地不能也不应该承担社会保障的功能，但发展中的中国，土地在事实上承担社会保障的功能。同时由于我国长期以来实行城乡“二元体制”格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。因而，当农民失去土地后，他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，就成了游离于农村与城市之间的“社会性的弱势群体。”(李昌麟，2004) 二、失地农民权益受损的法律缺陷 (一)农村土地集体所有权主体设置虚化 我国土地管理法秉承宪法，