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城市基础设施经营模式探究摘要:城市基础设施经营与投资运作模式选择一直是国内外研究探索的重要问题。文章首先比较分析了中国城市基础设施经营可以选择的三种模式,即国有公营、国有民营和私有私营,在此基础上进而探讨了实现城市基础设施经营的两种投资运作模式。 关键词:城市经营;基础设施;经营模式;投资模式 一、城市基础设施经营模式比较分析 城市基础设施投资运用模式选择是世界各国一直探索研究的问题,不论是发展中国家还是发达国家都在寻求更加科学有效的运作模式。从世界各国情况看,政府提供公共产品有两种基本方式:政府直接生产和政府间接生产。纯公共产品和产出难以界定、难以强制履行合同以及无法实行竞争的准公共产品一般采取政府直接生产的方式提供,如造币厂、国防、中央银行等都由中央政府直接经营,地方政府直接提供的公共产品主要有警察、供热、防洪、防灾、防空、监察、地方立法司法、中小学教育、环境治理等。政府间接生产的准公共产品,一般属于产出易于界定和可强制履行合同、采取竞争方式的行业。政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激,引导民营企业参与公共产品的生产,一方面降低政府的财政开支;另一方面促进公共产品和服务的质量。这里引用E.S.萨瓦斯的名言:政府的职责是掌舵而不是划桨。直接生产公共产品就是划桨,可政府并不擅长划桨。政府间接生产公共产品主要有以下几个形式:政府与民营企业或国有经济组织签订生产合约、特许经营、租赁承包、政府补贴资助、政府参股、内部竞争等。 作为实行社会主义市场经济的国家,虽然与其他国家在根本的政治制度上有所不同,但在城市基础设施的投资和运营模式上,却与国外有许多相同之处。国内城市基础设施投资模式选择的原则,就是要在对城市基础设施生产性认识的基础上,逐渐减少政府的投资,引导市场投资量的提高。最终使城市基础设施的生产和经营企业真正成为独立的经济实体,并使其经营方式多样化、经营原则商业化。目前主要有三种模式可供选择:国有公营、国有民营和私有私营。 (一)国有公营模式 国有公营模式,即政府投资兴建并拥有基础设施产权,国有企业或准国有部门按商业化原则经营。包括制定明确的经营业绩目标,并赋予相应的管理与财务主权,其中对基础设施的经营性收费以抵补成本的原则。这种模式的主要运行特点是:政府投资并拥有产权,实行企业化运作,目前适合于具有纯公共产品性质的自然垄断行业,如自来水、电力和城市道路等。在自然垄断行业,由于投资额大、回收期长,积累了大量的沉淀资本,因而生产经营要有一定规模,由一家或几家企业垄断经营,以减少单位成本,实现效率最大化。对于这些企业,在采用国有经营模式的同时,也必须实行政企分开,以防止自然的经济垄断导致行政垄断。主要做法有:一是实行政府脱钩的体制,并使企业的经营自主权与所有权分离,政府的主要任务是实行价格管制和实施财政补贴,企业的任务有以下内容:一是按商业化进行市场运营。二是要实行公司化的企业管理模式,使其具有独立的经济地位,真正成为市场的主体。三是引入竞争机制和激励机制,形成一定的内部压力和外部压力。 (二)国有民营模式 国有民营模式,即政府以所有者身份,委托或授予非国有公司全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权,包括新设施的建设、融资,以及按BOT方式或类似协议而拟定的建造、经营新设施的合同协议。这种模式的主要运行特点是:政府拥有产权,通过租凭、授权、特许经营来进行经营维护,把某一基础设施项目的设计、建设、融资、经营和维护的责任转给民营企业,使其在特许期内对这一项目拥有所有权和经营权。为了提高城市基础设施的经营效率,对非自然垄断性行业,部分市政公用行业如收费公路、收费路桥等可选择国有民营模式。 (三)私有私营模式 私有私营模式,即针对可以由私营企业提供服务的基础设施,允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式提供相应的基础设施服务;或者以收购、受让等剥离原来公有股权的方式进入市场,提供竞争性服务。这种模式的主要运行特点是,允许和鼓励私人企业通过直接投资建设或者以受让、收购的方式进入竞争性非公益项目的市场,主要适合于电讯、电力、公交等城市基础设施项目建设。这样,一方面可以增加城市基础设施产品的供给和服务,为城市基础设施的建设贡献力量;另一方面也可促进不同经济成分的企业在竞争中共同发展。对于私有经营,由于我国长期受“左”的思想影响,这一模式还需要在不断地探索中逐步完善。但有一点值得注意的是,在当前竞争机制和法律法规尚不完备的前提下,要加紧制定保护公共利益的规章制度,采用各种行政手段,防止损害公共利益的现象发生。 我们认为,近期可参照前两种模式,中长期可进一步试行后一种模式,结合中国城市市政建设经营的具体情况,努力探索并建立适应中国国情的城市基础设施建设经营模式。 二、