转型期的中国养老金体制： 现状、困境与改革路径.pdf

转型期的中国养老金体制： 现状、困境与改革路径 摘要：本报告从我国养老金体系的构架和成就出发、分析了现行 制度面临的长期风险和制度困境，认为我国现行养老金体系的核心问 题是未来养老金缺口巨大，难以应对人口老龄化风险；上述问题的原 因在于现有制度没有清晰界定政府和市场关系，没有实现政府和企业 和个人养老责任共担；我国养老金改革的思路是建立真正的三支柱养 老金体系：社会统筹账户建立为第一支柱的公共养老金；划转国有资 产做实个人账户基础上，与企业年金合并为第二支柱的职业年金；加 快发展第三支柱的个人税延养老金计划。政府的在三支柱养老金体系 中作用和职能不同：政府在第一支柱是全面负责制度建设、服务管理 和资金保障；政府在第二、第三支柱的作用是制度建设与运行监管。 关键词：制度架构，三支柱模式，公共养老金、职业养老金、个 人养老金 目 录 绪言5 1 现行养老金体系构架与成就 7 1.1 现行养老金体系的构架7 1.1.1 第一层次：基本养老金7 1.1.2 第二层次：职业养老金 8 1.1.3 第三层次：个人税延养老金 10 1.2 现行养老金体系的成就10 1.2.1 推动了计划经济体制向市场经济体制转化10 1.2.2 建立了符合社会经济发展的养老金制度11 1.2.3 实现了广覆盖和保基本的建制理念 11 1.2.4 探索了克服人口老龄化危机的路径 11 2 中国养老金体系长期风险与制度困境13 2.1 长期风险 13 2.1.1 核心问题：养老金缺口巨大，难以应对老龄化风险 13 2.1.2 养老体系结构不合理，政府养老责任过重 14 2.1.3 养老金待遇水平持续低位，基本生活保障面临挑战 16 2.2 制度困境 17 2.1.1 基本养老保险仍是现收现付制，未能实现改革初衷 17 2.2.2 个人账户空账规模持续增加 18 2.2.3 缴费基数不实，缴费率过高 19 2.2.4 以社平工资计发基础养老金存在缺陷20 2.2.5 养老金隐性债务尚未解决 21 3 中国养老金制度改革目标：三支柱体系 22 3.1 国际三支柱养老金模式演进历程 22 3.1.1 三支柱养老金模式的内涵 22 3.1.2 三支柱模式的发展与完善 23 3.1.3 三支柱模式的国际实践 24 3.2 我国三支柱养老金体系的功能定位 25 3.2.1 第一支柱：公共养老金制度 25 3.2.2 第二支柱：职业养老金制度 26 3.2.3 第三支柱:个人养老金计划 26 3.3 我国三支柱养老金体系的优势 26 3.3.1 有助于应对老龄化风险，减少养老金缺口 26 3.3.2 理清政府和市场关系，实现了养老责任的三方共担 27 3.3.3 三支柱设计实现了再分配与激励性的兼容 27 3.3.4 重视养老金投资，不增加企业和个人缴费负担。 28 3.3.5 改革尽可能与既有制度相衔接，成本相对较小 28 4 中国三支柱养老金改革路径29 4.1 中国养老金改革的原则 29 4.2 社会统筹账户明确为第一支柱公共养老金 29 4.2.1 下调公共养老金替代率，减轻未来养老金缺口 29 4.2.2 加强征缴管理，实现缴费基数真实化足额化 31 4.2.3 改革公共养老金计发办法，实现激励与再分配融合 32 4.3 个人账户做实，与企业年金合并为二支柱 33 4.3.1 划拨国有资产做实个人