人民监督员制度改革困境与出路.docVIP

人民监督员制度改革的困境与出路?? 　　摘要：人民监督员制度作为回应“谁来监督监督者”的重要举措，检察机关、法学界甚至全社会都对其寄予很大希望。然而，人民监督员制度作为一项中国特色的监督制度，其改革不可能一触而就。2015年启动的这次改革，在人员选任程序以及运行机制等方面仍然存在“致命的缺陷”，这些缺陷已将这一制度置于“生死存亡”的十字路口，改革的必由之路是明确制度合法性、完善人员选任、保障当事人的参与权、强化监督意见的法律拘束力 关键词：人民监督员；制度改革；困境；出路 中图分类号：D926.34 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）29-0094-02 作者简介：杨玉晓（1985-），男，河南项城人，硕士研究生，河南省周口市人民检察院，检察员，研究方向：刑事诉讼法学 一、引言 检察机关办理的自侦案件，检察机关既是案件的侦查者又是法律监督者，很明显，这两个角色是冲突的，“谁来监督监督者”自然成了法律界长期质疑的话题。2003年，最高检下发文件要求探索建立人民监督员制度。①如今这项制度已经运行了13年，在运行中产生的诸多问题，广遭学者病垢，呼吁改革的声音一直不断。2015年2月国家启动了人民监督员制度改革。②2016年7月27日，最高检与司法部联合召开电视电话会议，对全国推开人民监督员制度改革作出部署安排。至此，人民监督员制度改革在我国全面铺开。笔者经过深入的调研认为：目前人民监督员制度改革在成绩斐然的背后恰恰走到了一个“十字路口”：要么只做表面文章或是小修小补走向没落；要么要大刀阔斧彻底改造，使其适应法治潮流，健康发展。文章就是基于这一目的形成的实证研究 二、鲜花与掌声背后的数据 人民监督员制度改革的尝试，虽然被众多鲜花和掌声包围，但是却难以掩盖其凸显的顽疾。笔者在H省检察院人民监督员办公室网站上看到了这样一组数据来支撑人民监督员改革的效果：“2015年1-7月与2016年1-7月相比，全省检察机关查办职务犯罪案件质量逐渐提升，起诉率由86.7%上升到92.5%；不诉率和撤案率分别由13.2%和3.5%下降到6.4%和1.7%，全省检察机关查办职务犯罪案件的整体水平有了显著的提高。”从表面上来看，人民监督员制度改革对于全省检察机关查办职务犯罪的水平产生了重大影响。但是深入研究就会发现，将该组数据与人民监督员的改革效果直接“挂钩”，未免太过牵强。③ 相反，在H省的调研中，笔者搜集到的一组数据可以间接地证明这次改革并没有像媒体对外宣传的那样成功。据笔者调研的数据（见表一）来看，在同一省份之内，人民监督员的开展情况差别很大，而且有的地区开展情况很不乐观 特别是N市和T市，笔者很难相信这两个“0”说明该市确实不存在不捕、不诉、撤案等情况。笔者倒是有这样一种担心：一些地方为了应付人民监督员制度改革，将本来应该不捕、不诉的案子进行了相反的处理。如果真是这样，这次人民监督员制度改革，不仅没有监督检察机关办案，反而变成了检察机关违法办案的“推手”，这样恐怕就是莫大的一种讽刺了。以上分析并不是笔者的猜测，上述两个监督案件数为“0”的地区，恰恰是该省经济社会发展相对落后的地区，无论干警的法治观念还是相应的管理制度都存在着不规范性，这就给该推断增加了外部环境上的论据。因此，通过对以上数据的分析，无论是高检院还是H省，都要对本次人民监督员制度改革保有一份冷静的认知 三、改革未解决的“致命缺陷” 不可否认，本次人民监督员制度改革有很多特色，但是由于该制度出身的局限及客观条件的制约，使得本次改革在推出之日，便存在着“致命的缺陷”，恰恰正是这些“缺陷”成了改革进一步推行的障碍 （一）制度合法性不够 俗话说：“名不正则言不顺”，人民监督员制度要想获得社会的认同，必须明确该制度的合法性。改革以前该制度运行的依据是《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，然而该规定属于检察机关内部性文件，它的合法性有待商榷。而目前改革所依据的则是中央全面深化改革领导小组通过的《深化人民监督员制度改革方案》，该文件的法律效力依然不高。没有相关的法律尤其是刑诉法的条文来支撑，法院、公安机关很可能以“法无明文规定”为由拒绝人民监督员制度向一般刑事案件延伸 （二）选任仍不科学 本次人民监督员制度改革的初衷是保障人民群众更好的参与司法活动。因为人民监督员的监督会对具体案件产生实体和程序上的后果，所以保证参与案件的人民监督员具备必要的法律素养就非常必要。虽然在选任时我们可以平衡“专家型”人民监督员和“群众型”人民监督员的关系，但是在具体案件中“随机抽取”的人民监督员，该如何保证二者的比例并没有明确。缺少明确的规定，就有可能使办案机关钻制度的空子，按照自己的意愿左右具体案件的监督员选任，