辽宁新型城镇化建设政府融资问题研究 - 地方财政研究网.doc

辽宁新型城镇化建设政府融资问题研究 项目负责人：栾 彦 所在单位：辽宁大学 项目批准号：13D008 内容提要:新型城镇化是我国在十八大提出的促进经济发展、推动经济结构调整，应对中等收入陷阱和欧美债务危机的重要发展战略，也是解决城乡二元矛盾的根本出路。与传统的城镇化追求“造城”相比，新型城镇化的核心是“人的城镇化”，其首要责任主体是地方政府。这要求辽宁在推进新型城镇化建设中既要加强城镇基础设施建设，也要为新进城农民提供相配套的公共租赁房、基础教育和社会保障，而这需要巨额的资金投入。但现阶段，我国中央政府与地方政府的事权与财权不匹配，土地财政难以为继，地方投融资平台也面临着严格的审计与转型。因此，能否成功克服这些不利影响，促进辽宁省新型城镇化建设，关键在于根据实际情况设立出一套与辽宁经济发展规律相契合的地方政府融资战略规划。本文从辽宁省新型城镇化建设中的政府融资困境入手展开研究，指出这些困境的成因，并从拓展政府融资路径、实现融资方式与工具创新、发挥区域金融政策作用三方面提出了解决辽宁新型城镇化困境的对策建议。 改革开放三十多年以来，我国的金融创新成果多集中于宏观金融与微观金融领域。即中央层次对金融领域实施的新政策、新战略创新与具体的金融机构为提高自身的市场竞争力而进行的金融创新。而中观金融创新，即地方政府为促进本地区经济增长所推进的地方政府融资创新涉及较少，出现了缺位的现象。其直接结果就是地方政府推进新型城镇化的财政缺口难以通过中观的金融创新加以缓解，其债务风险也难以通过中观的金融创新加以分散，地方经济发展缺乏“金融加速器”和“金融发动机”，不利于地区金融与经济活力的提升。 新型城镇化融资的特征决定了必须开展地方政府融资改革与创新。新型城镇化建设所需要的政府融资特点是，资金需求量大，建设周期和回报周期长，项目更多体现的是社会效益而不是经济效益。尤其是辽宁省作为我国传统的老工业基地，还额外承担着艰巨的产业结构升级、基础设施改造及下岗人员再就业的任务，大量农村人口向城镇的聚集也会使辽宁省在新型城镇化进程中承担了日益增多的公共支出责任。更应该加强针对其特点的地方政府融资制度创新、融资方式创新和融资战略创新，只有如此，才会为地方政府融资探索出多元化金融服务的新路，为辽宁省新型城镇化提供必要的资金支持。 一、辽宁新型城镇化建设政府融资困境及成因分析 相关研究表明，我国城镇化率与人均实际地方政府公共财政支出的弹性约为16.5。城镇化比率每上升1%，人均实际地方政府公共财政支出将上升16.5%。如考虑工业化增长(年均7%-8%)、人口增长(2014年辽宁省人口自然增长率为0.26%)及物价因素等(全国年均CPI指数：5%-6%)，则辽宁省每年人均公共财政支出至少应达到年均30%的增长率。这距离我国人均公共支出年均增长率在20%-24%的现状有较大差距。如算上行政经费的支出，缺口更大，难以满足社会公众对公共服务的基本需求。 《“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究》认为我国“十二五”时期的地方政府公共投资规模预计为29.3万亿元至33.9万亿元。世界银行经济增长与发展委员会2008年研究报告《可持续增长战略与包容性发展》指出，经济增长较快国家的共同特征是公共投资较高，达到或超过GDP的7%。据此，我们假定未来辽宁省GDP增长率估计年均5%，公共投资占GDP比重分为7%、9%和12%三种情形，则2016年至2020年，辽宁省公共投资规模在2112亿至4837亿元之间。在事权与财权不平衡及东北经济不振的背景下，辽宁地方政府融资需求缺口将进一步扩大。 造成辽宁新型城镇化建设中的政府融资困境的深层次成因主要包括以下几点： (一)地方政府财权与事权不统一 新型城镇化建设政府融资困境深层次成因首先就是政府财政收入权利的上移与事权的下放使地方政府财政收支不平衡，转轨经济体基础设施建设的资金压力与有限的财政征收空间加大了地方债务负担，财政分权改革又使这一负担更为加剧。 1994年的分税制改革极大的增强了中央财政的财权，但与此相应，地方政府的事权却并没有因此减少，这使得地方政府的财政出现收支缺口(见图1)。根据1977年-2015年中央和地方财政的收入与支出占比情况图可明显发现，1994年分税制改革后，中央财政的收入占比由15-%上升到了45%-50%；而地方财政的收入占比由55%逐步下降到了15%左右，地方政府的财权受到了较大的削弱。但另一方面，1994年分税制改革后，中央财政的支出占比由55-40%逐步下降到了15%；而地方财政的支出占比由35%逐步上升到了85%左右，地方政府的事权大幅度增加。 在新型城镇化建设中，这一财政分配体系必须自上而下加以改革。因为当中央的转