武汉市软科学项目研究成果.PDF

武汉市软科学项目研究成果 探索武汉特色特大城市社会治理新路子研究 ——武汉市涉法涉诉信访法治化治理的路径探讨 中共武汉市委党校 丁士松 二O 一六年十一月 目 录 一、涉法涉诉信访概述 1 （一）涉法涉诉信访的历史渊源1 （二）涉法涉诉信访的概念界定3 （三）研究涉法涉诉信访治理的现实意义13 二、转型期我国涉法涉诉信访治理面临的制度困境 15 （一）法内维权与法外救济之内在冲突16 （二）行政主导与司法独立之内在冲突18 （三）无限期信访与司法终局之内在冲突21 （四）程序正义与实体公正之内在冲突24 （五）压力维稳与依法维权之内在冲突26 三、武汉市涉法涉诉信访治理制度改革：进展、问题及成因 30 （一）取得的进展与成效30 （二）存在的问题40 （三）原因分析46 四、进一步推进涉法涉诉信访法治化治理的现实路径55 （一）走出观念误区 确立涉法涉诉信访治理新思维56 （二）制定信访法律 确保涉法涉诉信访治理有法可依59 （三）整合信访组织资源 设立涉法涉诉信访事项统一受理机构61 （四）推进诉访分离 实现涉法涉诉信访功能的理性回归65 （五）健全司法体制机制 着力发挥司法救济的主渠道作用69 （六）加强源头治理 超前防范化解各种矛盾纠纷73 武汉市涉法涉诉信访法治化治理的路径研究 一、涉法涉诉信访概述 （一）涉法涉诉信访的历史渊源 信访行为自古有之且源远流长。早在尧舜禹时期，尧舜即设“进 善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”，①有关官员根据进言者发出的信号进行 接待，可见那一时期就已经有了专门负责纳言和接待来访宾客的官 员，从而形成了早期的信访。秦汉时期，专门创设了公车司马府受理 吏民上书和内朝近臣呈奏的上书，此标志着中国封建王朝信访制度的 正式确立。②虽经魏晋南北朝的分裂动荡，但信访因政权的巩固需要， 得以存续发展。直至隋唐大一统时期，古代信访有了一次新的飞跃。 隋朝开始正式确立“登闻鼓”，并有逐级上访和申诉之规定。所谓“登 闻鼓”，是指有冤屈者若不服判决，可不受审级限制，直接击鼓鸣冤 ③ 诉于皇帝，然后由专门的官员按皇帝的指示重新审理的直诉制度，此 乃我国涉法涉诉信访制度的雏形。唐朝了除传承上述信访形式外，武 则天当政时还专门设计了“匦制”（铜匦被置于朝堂之上，东、南、 西、北四格分别为延恩、招谏、申冤、通玄匦），四匦将建议性、批 ① 尧即位后，允许人们对治理提出批评或赞誉，于是在大路口和庭前设“进善之旌”，听取天下百姓的建议， 立“诽谤之木”，使天下人都能议论指责君主的过错。另外尧还派人负责看守这些设施，以便使进言信息 随时得以上达，而不会让进善之人一直立于旌下没人理睬。舜时，既立“善旌”又置“谤木”还悬鼓于堂， 使谏者击之，谏者可以借此直接陈情建言，这就是“敢谏鼓”，为使天下人畅所欲言。尧舜设的“进善旌”、 “诽谤木”、“敢谏鼓”实际上就是中国信访制度的源头。 ② 李秋学：中国信访史论.中国社会科学出版社，2009 年版，第37 页. ③ 魏兴荣：中国信访机制回顾与展望.炎黄春秋，2009 年第8 期. 1 ① 评性、申诉性、揭发性四类“信访”事项明确予以区分。 如此分工 明晰的设计，既方便吏民上表疏铭，又使受理者容易分门别类、整理 呈报。不仅如此，武则天还特设了匦使院和专司其职的知匦使、理匦 使。匦使院主要发挥“申天下之冤滞、达万人之情状”的功能，此即 ② 中国历史上第一个正式的信访部门。可见，历史发展到唐朝，“信访” 已被正式赋予申诉与检举的功能，人们试图通过“信访”来推翻既定 判决、救济个人权利的思维方式在当时也已基本形成。此后，历代王 朝