交通建设之财源筹措与分配-亚联工程顾问股份有限公司.doc

中 央 與 地 方 政 府 財 源 籌 措 與 分 配 主持人：馮正民 引言人：林建山 討論人：曹壽民 黃國平 陳惠國 交 通 建 設 之 財 源 籌 措 與 分 配 林建山， 壹、問題說明 九○年代中期以來，國家公共建設投資支出，每年平均例達6500億元至7500億元左右，其中的百分之六十五則屬為交通建設。在台灣，交通建設可謂為是國家基礎建設(infrastructure)之重心，也是國家社會資本(social capital)的基本支柱，對五十四年來我國總體國家經濟發展成長，著具磐石鞏固、活筋力骨之貢獻。但晚近受限於小而美政府的財政蹇促，所有公共建設，自亦包括主要的交通建設事項， 在「財源有限」條件狀況下，許多建設事項因預算分配的優先緩後順序，業已顯然遭到排擠或遞延； 在「財源有競爭」條件狀況下，各建設事項之市場性要求與被替代之可能性，均大為提高； 在「財源要能回收」之要求下，各建設事項之收益機能與經濟效益，受更嚴厲之要求； 在「財源要穩定」之要求下，永續財務機制之必然性與必須性，則大為提高； 在「財源多元化」的客觀態勢下，各個項交通建設財源之政府/民間組合、財源工具途徑之多元多樣，以至財源供需效能/效率之要求，乃愈益顯得嚴峻而且迫切。 當國家建設財源問題漸漸凸出窘迫困阨之際，整個經濟社會又正處於必須面對加入WTO之後的金融服務業市場開放，以及政府採購協定(AGP)落實施行的大環境變遷挑戰，且在現實上，固然已有初具法制架構用以容納「民間活力之運用」的機制，得以採行BOT方式促進民間資本與民間能力之參與交通建設，可是實際推行迄今，卻仍未能真正建立一個比較成功具效的運作典範，刻在實務進行中的所有BOT案例，基本上都仍處在運作爭議不斷的漩渦之中，更加上政府採購法之施行以來，其「防弊甚於興利」之執行用心與方式，在在都造成民間參與之愈發礙難與徒增風險；目前所見各類型公共建設事項的主辦機關，在心態上與理念上，亦大多是採取「政府驅動(government-driven)」傾向遠大於「市場驅動(market-driven)」傾向之思維，其結果當然更是造成我國BOT不易風行的不可辭卸之因素。國家執政易幟以來，整個經濟社會氛圍瀰漫的「非經濟成本提高」壓力，更大大墊高了每一公共建設事項的「個案之必要投入成本負擔」。凡此等等財源財務關聯事項，無一不是今天政府與民間所亟待共同承擔與共同努力以克服的莫大挑戰。 貳、探討分析 交通建設之財源籌措與分配，在當前態勢下所共同面對的難局，主要是受到幾種迷思之牽引。而各項迷思引申的諸問題本源，以至各項迷思背後反映的基本理則糾葛，在在都有深予探討並亟思具體索解之必要。 第一項迷思是：交通建設是國家經濟建設的彈性選項 近二十年來政府比重之銳降及社會福利支出之膨脹，使交通建設所慣常取用的財源配置優勢，已顯然遭遇莫大挑戰。目前所有交通建設事項幾乎無一不免要面對以下五類國家財務來源與國家財務支出之競爭與排擠： 第一類競爭 建設支出 福利支出 第二類競爭 交通建設支出 其他建設支出 第三類競爭 交通建設無限論 交通建設有限論 第四類競爭 市場經濟事項 福利經濟事項 第五類競爭 效用決定論 費用決定論 而在這些類型競爭之中，最值得我們注意的一個共通取向是：交通建設已逐漸從施政議題的「絕對選項」轉化為「彈性選項」，其財源支用與財源籌措的優先性，亦已摻入前所未見的「猶疑」變數。此一發展的最大可能後效是：過去社會對交通建設可能有「超額投資」之疑慮，在未來則可能轉變為「投資落後」、「投資不足」之另類新疑慮。 台灣地區國家公共支出之變動趨勢 資料來源：環球經濟社公共政策研究所(May 2001)根據行政院主計處歷年統計資料之整理並製作圖示國家公共建設類項及其壽命循環階段之轄屬 類項 規劃 預算配置 投資 興建 營運 維修 管考 報廢復正 下水道 廢棄物處理 自來水 電力 公園 文教 道路 海港 空港 鐵路、捷運 電信 治水 治山 海岸 林業 工業用水 資料來源：環球經濟社 (April 26, 2001) 根據日本經濟企劃廳綜合計劃局資料納列英國、德國、法國、義大利及美國等國之比較資料類