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中国房地产保有环节税制建设摘要:完善房地产保有环节的税收制度是健全中国地方税体系、促进房地产业健康发展的重要方面。在中国城镇土地国有制的条件下,对包括土地和房屋在内的房地产征收统一的物业税存在法理上的障碍。中国房地产保有环节的税收制度,必须立足于城镇土地国有制的背景,正确认识和处理土地出让金与房地产保有环节税收的关系,应将现行一次性收取的土地出让总成交价款分解为一次性收取的土地补偿金和分年度收取的土地年租金,在房地产保有环节建立以土地年租金和房产税为主体的地方财政收入制度体系。 关键词:城镇土地国有制;土地出让金;土地年租金;房产税 中图分类号:F293.33文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)08-0005-05 随着中国房地产价格的持续走高,在政府屡次收紧住房信贷政策收效甚微的情况下①,试图通过调整房地产税收政策特别是完善房地产保有环节的税收制度来调控房价走势的观点日益得到有关部门的重视。事实上,早在2003年10月中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就曾提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。据此,围绕健全地方税体系、促进房地产业健康发展的目标,学界对中国开征物业税的问题进行了研究,理论上争论的焦点集中于中国城镇土地国有制条件下物业税的定位及其与国有土地出让金的关系问题,形成了各种不同的观点和政策主张。有些学者认为应当将土地出让金并入物业税征收,而有些学者却坚决反对将土地出让金与物业税混同。那么,究竟应当如何认识和处理国有土地出让金与房地产保有环节税收的关系,完善中国城镇土地国有制条件下房地产保有环节的税收制度,成为亟待解决的重大理论和现实问题。 一、房地产保有环节税收制度必须以城镇土地国有制为前提 《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有”。国务院1990年颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定:“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”;“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让予土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。这是中国实行城镇土地国有制及国有土地出让制度的法律依据,也是中国完善房地产保有环节税收制度的背景和前提。与中国不同,美、英等西方国家实行的是土地私有制,业主对其购买的房地产包括土地和房屋拥有完全的产权,政府依据受益原则对房地产征收财产税不存在任何法理上的障碍。但中国实行的是城镇土地国有制,购房者仅仅取得了房屋的所有权和房屋所属土地的使用权,如果在房地产保有环节开征物业税,将对包括土地价值和房屋价值在内的房地产价值一并作为税基进行课税,而对纳税人并不拥有所有权的土地进行课税,在法理上存在着难以逾越的障碍。因此,在中国实行城镇土地国有制的背景下,不应当在房地产保有环节实行对土地价值和房屋价值一并征收的物业税。对于房地产保有环节的课税,必须以中国城镇土地国有制为根本出发点和立足点,在制度设计上保证合法性、突出科学性、提高操作性。 二、房地产保有环节征税条件下对土地出让金的处理方法 (一)土地出让金与房地产保有环节税收之间关系的主要观点 在国有土地出让制度下,土地使用人特别是商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地的使用人,必须通过招标、拍卖或挂牌方式取得国有土地使用权,并一次性缴纳40-70年的土地出让金②。如果在房地产保有环节征税,对于如何处理土地出让金与房地产保有环节税收的关系,学界主要有三种观点: 第一种观点认为③,一次性收取土地出让金存在诸多弊端,应当将土地出让金并入房地产保有环节税收分年度进行征收。一是可以避免一次性收取几十年的土地出让金可能导致的地方政府短期行为,为地方政府培育稳定、可持续的财源;二是可以大幅度降低房地产开发成本,提高保有成本,挤出房地产的“非真实”需求,从供给和需求两方面共同抑制房价的非理性上涨;三是可以使政府从土地价值的增长中分享收益,为政府收回推动土地价值增长的公共投资提供了有效途径;四是可以避免开发商一次性缴纳主要依赖银行贷款支撑的巨额土地出让金,有利于降低金融风险。 第二种观点认为④,土地出让金不应并入房地产保有环节税收进行征收。一是从理论上说,土地出让金和税收属于两种性质不同的经济范畴。土地出让金是政府依据土地所有权向土地使用人收取的一种“地租”收入,土地使用人和政府之间是一种遵循等价交换原则的市场交易行为,双方的法律地位是平等的,体现的是以市场为基础的初次分配关系。而税收则是政府凭借政治权力、作为社会管理者向纳税人征收的,体现的是以政府为主体的再分配关系。因此,将土