跨域加值公共建设财务规划方案问题之探讨 - 国立政治大学公共行政学系.pdf

‧公共行政學報‧第四十五期 〈研究論文〉 民 102年9月 頁 41-74 國立政治大學公共行政學系 跨域加值公共建設財務規劃方案 問題之探討* 賴宗裕、蘇偉強** 《摘要》 公共建設資金需求龐大，在地方政府財政普遍困窘的情況下，勢必需 要透過中央補助，以支應其不足。然而，當各地方皆具有補助需求時，中 央反而面臨資金不足分配的難題。因此，行政院經建會推動「跨域加值公 共建設財務規劃方案」，期望以自償率門檻審查，要求地方政府將公共建 設的外部效益內部化，以提高計畫財務自償性。外部效益內部化的具體策 略，包含增額容積、租稅增額財源等，屬於預期性財務規劃，亦即將預期 收益納入財務計畫中，作為財政補助的依據，或可視為財政資源分配的籌 碼。然而，此一制度亦將衍生各面向的經濟問題亟需思考與解決，首先是 中央忽略地方官僚各種自利動機所產生的共有財競爭問題；其次為各種財 源籌措工具隱含不確定性所產生的交易成本問題；最後則為地方傾向美化 財務效益所造成的道德危機問題。因此，本文建議進行制度調整，面向包 含成立資訊共享與協商平台、降低不確定性、置入激勵機制、建立監督管 理機制等，藉以預防中央與地方的不一致與衝突，促使地方進行穩健的財 投稿日期： 102 年 7月 16日；接受刊登日期： 102 年 12月 20日。 * 本文初稿曾發表於第九屆兩岸四地公共管理學術研討會—「以人為本」的公共治理 （2013 年 5月 25 、26日），感謝與談人在發表會上之建議。 ** 賴宗裕為國立政治大學地政學系教授， e-mail: tylai@.tw 。 蘇偉強為國立政治大學地政學系博士生， e-mail: 100257502@.tw 。 ‧41 ‧ ‧公共行政學報‧第四十五期 民 102年9月 務規劃，避免財務缺口之發生，進而才能有效地紓緩政府預算編列負擔。 關鍵詞[ ] ：財源籌措、自償率、外部效益內部化、租稅增額融資、新制度 經濟學 壹、前言 經歷 2007 年美國次級房貸風暴、2008 年全球金融海嘯與 2010 年歐債危機的 衝擊，全球經濟景氣普遍低靡，也相對加深出世界各國政府於財政上面臨的窘境。 在經濟發展不佳的情況下，依循凱因斯主義的政府，可利用財政手段及貨幣政策來 解決短期景氣波動對就業及所得的負面影響。但對於無法藉由貨幣政策調節的地方 政府，即傾向透過公共建設投資，以提升地方服務水準，藉以吸引人口與產業進 駐，創造更多的有效需求，進而達成促進經濟復甦的效果。 基本上，不論投資各項公共建設或服務，皆須有財政預算的支應，方能順利推 動。就目前國內的財政制度而言，地方政府的主要收入來源為稅課收入與補助收 入，然課稅權卻已由中央法定而無課稅自主權（徐仁輝，2000 ：2-3 ），且各地方 普遍面臨自有財源不足的困境（徐仁輝、鄭敏惠，2011 ：60 ），對中央補助依賴甚 深（曾巨威，2008 ：5-11 ；謝文盛、歐俊男，2003 ：98 ），以致公共建設實際推動 上面臨資金不足的窘境，因而勢必需要更多的財源予以支應。另者，「公共債務 法」有舉債上限之規定，亦限縮地方舉債融資的彈性。尤其，目前台灣財政赤字規 模已太大，無法透過自動調整機制回復財政均衡（蔡馨芳，2013 ：62 ）。因此，在 財政制度弱化及支出結構僵化的限制下，地方政府須有更多面向的資金籌措工具， 以及更高的收入來源，方能順利達到投資公共建設的目的。 公共建設係供公眾使用或促進公共利益之建設，而多數公共建設對於周邊生活 環境品質的改善，具一定之正向效益，產生特定的空間外溢效果。例如軌道運輸建 設，其可及性將吸引人口與產業進駐，活絡周邊經濟發展，甚而促進地價增值。公 共建設所衍生的外部經濟效益面向廣泛，如環境成本降低、就業機會增加、商業繁 榮、地價增值、稅收增額等，可進而歸納為可量化與不可量化之效益。依外部性理 論認為，外部效益非屬第三人所造成，故應予以內部化，以達資源最