城市化与失地农民的就业和社会保障——北京市朝阳区.docVIP

　　城市化与失地农民的就业和社会保障——北京市朝阳区 2004年3—6月，在北京市社科联和北京市农委政研室的安排下，我们先后到朝阳区和丰台区进行调查，在区里参加了有政府各有关部门参加的座谈会。之后，又深入基层，到来广营乡和卢沟桥乡进行实地考察，与乡、村干部和部分失地农民进行了座谈。根据以上调查活动中收集到的资料和数据，我们对北京市近郊区的农民失地问题进行了定性分析，讨论了问题的现状和原因，并且有针对性地提出了相应的政策建议。 　　一、研究目标 　　对农民而言，土地的作用有二：其一，土地是农民最基本的生产资料；其二，土地是农民最基本的生活保障。从某种意义上说，土地对农民的第二个作用是从第一个作用衍变而来的：自古以来，土地就是农民最基本的生产资料。因为人口不断增长、城市化进程加速等等因素的影响，北京市郊区的农民人均土地占有量逐年减少，土地正在变成一种稀缺的资源。然而，只要农民手中有土地，农业生产及其带来的收入（主要是实物的，也可能是现金的）的可持续性也是显而易见的。但是，当人均占有土地减少到仅够农民糊口乃至更少时，我们就只能将其看成是一种对农民的“保障手段”了。在中国的社会保障制度还很少或根本没有惠及农民这个中国最广大的社会群体时，这种保障手段还具有“最后”或“唯一”的特性。 　　因此，当农民的土地被征用时，失地农民应该获得的补偿必须考虑两个方面：其一，考虑“最基本的生存手段”，这种说法是从土地是“最基本的生产资料”演绎而来的。除了帮助失地农民去劳动力市场上参与竞争以外，也可以帮助他们通过其他的谋生途径获得“最基本的生存手段”。从这个意义上说，“可持续生计”也许是一个内涵更深、外延更广的有用的概念；其二，考虑“最基本的生活保障”，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的社会保险，并且在失地农民家庭陷入贫困时可以得到最低生活保障制度的保护。 　　如果失地农民得到的补偿不能满足上述两个“最基本”的需求，社会稳定无疑是会受到强烈冲击的。这是因为：一方面，当农民丧失了他们对土地的使用权以后，绝大多数农民便成为一个“没有什么再可以失去”的特殊的社会阶层；另一方面，绝大多数农民仍然生活在一个传统社区或曰“亲缘社会”、“熟人社会”中，这便于他们采取共同行动。因此，对农民失地、失业问题我们切切不可掉以轻心。 　　目前，对于因城市扩张而造成的社会问题，中国社会和政府显然有见物（耕地）不见人（失地农民）的偏向，这样制定出来的社会政策显然也是不无偏颇的。 　　根据我们的调查和分析，对于农民的失地和失业问题，基本思路应该是：土地换保障（广义的）。 　　为什么要用土地换保障？换什么保障？怎样换保障？这就是我们这个课题试图解决的问题，我们希望从我们的调研中提出一些有价值的政策建议。 　　二、京郊农民的失地问题与失地农民 　　很遗憾，在调查中，我们并不能获得全面的反映这方面情况的数据和资料。因此，只能主要就调查点上（朝阳区、丰台区、朝阳区来广营乡和丰台区卢沟桥乡）的调查资料以及其他来自各类媒体的二手资料对相关问题进行分析和研究。 　　㈠北京市近郊区农民失地的情况 　　北京市近郊区农民的失地情况可以用“一泻千里”一词来形容，从上个世纪90年代至今，很多地区的农民的土地占有量正迅速地向“零”逼近。目前他们所有的人均耕地仅仅只对农民的“社会身份”起着象征性的作用。 　　北京近郊部分乡镇已处于“无地”的边缘 　　调查资料显示：1990年，朝阳区来广营乡在籍耕地面积尚有16930亩，人平可耕地面积达1亩左右；而到2003年底，该乡实有耕地面积已经减少到904亩，人均可耕地面积只有0.12亩。丰台区卢沟桥乡农民失地的情况更甚。据乡干部反映，目前该乡在籍耕地面积2135亩，实有耕地面积231亩。如果分摊到该乡所辖村，每村平均耕地面积不到1亩，基本已经到了无地可耕的地步。 　　绿化隔离区建设是近年来失地速度明显加快的主要原因 　　据北京市政协张嘉兴常委提供的统计数字：2000年以前，北京市每年建设用地在1000—1500公顷；2000年以后，每年增加到5000公顷左右。 　　据朝阳区来广营乡提供的数字，自有征地以来，累计被国家征用土地12401亩，其中最近4年（2000年至本次调查时点）国家征用土地就达2629亩，超过该乡被征用土地总量的五分之一。 　　进一步分析表明，近几年朝阳区农民失地速度之所以明显加快，一个最主要的原因是北京市规划实施的两道绿化隔离带建设。据有关方面介绍，以2000年启动的第一道绿化隔离带建设为例，共涉及17个乡27万人，总面积114.46平方公里，其中规划绿地面积68.6平方公里，分别占全市的46%和55%.经过3年的建设，目前朝阳区已建成三个超1.5万亩的大型绿色板块。 　　绿化隔离区内相当一部分农民“隐性失地”