土地储备制度实施的效应、变化与思考..docVIP

土地储备制度实施的效应、变化与思考 03-05 土地储备制度最早起源于20世纪80年代初期的香港。1996年，我国在上海成立第一家土地收购储备机构——“上海市土地发展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地储备中心”。杭州的土地储备中心成立之后，效果突出。因此，于1999年在“全国集约用地市场研讨会”上，把杭州土地储备制度的经验和成果进行了推广，得到各地政府和土地管理部门的推崇，随后各地都纷纷成立土地储备机构。 2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，在《通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。依据国务院的通知精神，土地储备制度得到快速发展，目前已有近1000个市县成立了土地储备机构。经过几年的发展和运作，土地储备制度的建立与运行，有些什么样的效应? 引起了哪些变化呢?还有些什么问题有待研究，有哪些制度和法规需要完善?作者就以上问题谈点粗浅看法，以抛砖引玉。 一、土地储备制度带来的社会效应 在市场经济体制下，城市建设引入了市场机制，把市场经济中的经营意识、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设。理论界把城市建设中的市场化，概括为“经营城市”。“经营城市”概念与内涵，界定为“构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地资源)、人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本”(如广场、街道的冠名权)等进行集聚、重组和运营，从中获取收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项中去，走“以城建城”、“以城养城”的新路子。从经营城市的角度看，建立土地储备制度，是十分必要的，因为经营城市的核心是土地资本。 从建立土地收购储备制度几年来的实践看，产生了如下效应。 1、增强了地产市场的宏观调控能力。在成立土地储备制度之前，虽然我国的相关法律条款规定：土地一级市场必须由政府垄断，但实际上不少地方政府并未做到，因为原有存量土地已划拨给各个企事业单位和房地产公司(北京就是如此)，政府无法垄断。因此炒卖地皮的现象较为普遍。如北京平均每炒一次地皮每平方米就加价2500元左右，土地的增值收益都进入开发商腰包，导致政府对房地产开发失控。实行土地收购储备制度后，一方面对农地转为建设用地，由政府统一征用，进行初步开发后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场； 另一方面，城市存量土地，对利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开发的土地，都可以回收到土地储备库，由土地储备中心依据城市规划发展和市场的需要，统一出让土地。这就从宏观上掌握和控制了土地投放总量，强化了房地产市场的调控能力。 2、为城市建设筹集了资金。杭州市的土地储备制度，是我国建立较早的城市之一，根据统计，杭州从1997年8月份成立土地储备机构以来，土地储备中心共收购土地约1万亩，已向市场供应的土地约4000亩，已经收回的土地出让资金达50多亿元。通过土地收购储备制度的运行，该中心上交杭州市财政的资金，每年以56％的速度递增，从1997年的几个亿，上升到2001年的40多亿元。他们上交的比例是出让价格的55％，其余45％为土地开发运作成本。上海、青岛、武汉的效果也不错。由于土地收购储备制度的建立，为城市基础设施建设，筹集了大量的资金，推动了城市现代化建设和城市经济发展。其社会效益与经济效益都是明显的。 3、抑制了土地炒作，规范了市场。土地是一种稀缺的不可再生的资源。随着城镇化进程的加快，城市规模的逐步扩大，土地资产的增值是一个必然的趋势。因此，政府垄断一级市场，规范市场行为抑制土地投机炒作，也是我国加入WT0与国际接轨的客观要求。没有土地收购储备制度的建立，就无法实现土地一级市场的垄断。只有把城市存量土地及利用效率低，出让两年未开发的土地收回到政府的土地储备库，才能抑制中间商的土地炒作；只有由政府土地部门对经营性土地统一挂牌出让拍卖，才能规范市场行为，创造平等公平的竞争环境。 通过土地储备与挂牌拍卖。杜绝了“人情地”，也减少了腐败案件的发生。在实施土地收购储备制度的城市实践中，充分证明了这一点。土地收购储备制度的这一重大成效是显而易见的，不容否定的。 4、为城市总体规划实施创造了条件。在未实行土地收购储备之前，土地分散在各企事业单位，从商业利益出发，地下交易与“合作”建房遍地开花，城市规划的目标也难以实现，政府也缺乏控制手段。因此，建了拆，拆了建的现象屡见不鲜，这是未按城市规划建设的客观反映。实行土地收购储备制度之后，政府掌握了绝大多数的土地资源，就可以按城市规划与功能分区的要求，定位地出让拍卖土地，使城市总体规划得到了实施，也避免了很多人为的浪费。 二、土地收购储备制度引发的变化 从理论上讲，土地收购储备制度的建立，是土地使用制度深化改革的必然结果，也是城市经济发展，城镇化进程加快的客观要求。因此土地越