近年发展小城镇的经验及相关思考 ..docVIP

　　近年发展小城镇的经验及相关思考 . ; 近20年来，建制镇数量的年均增长速度是改革开放以前的2.5倍；镇平均人口规模增长了2.2倍；近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但是，发展中也存在问题，主要是规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等，被称为“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。针对突出矛盾，一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。 1.撤并乡镇和村庄，提高集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。 调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验，正在加以推广。目前全国有18个省、自治区、直辖市进行或准备进行较大范围的撤并乡镇工作。 民政部正在修订1984年颁布实施的设镇标准，人口规模和经济发展水平等指标要求将大幅度提高。从全国看，提高集聚程度确有必要。第一次全国农业普查数据显示，1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65％。镇区人口1万人以上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4％，但占镇区人口总数的36％，占非农人口总数的40％。建设部的数据显示，1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在一定反比关系。 相关的思考：一是设镇和镇升格为市有全国统一的标准和审批程序，但是在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多出自一届市县级政府，有可能出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并适合由哪一级统筹值得考虑。 二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推动方式，会产生可观的经济社会成本，如果在条件不具备时“揠苗助长”，反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择，主要靠利益机制吸引生产要素流向城镇。 三是现存乡镇有着长期历史沿革，撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事项，乡镇居民和村民切身利益受到多种影响，需要重视撤并工作和社会稳定的关系。尤其是目前乡镇政府和村级集体组织负债较普遍，如果因撤并变成无头帐，可能造成严重后果。 2.抓紧制订城镇建设规划，弥补薄弱环节。各级地方政府普遍强调，城镇体系规划和建设规划是发展小城镇的龙头；在经济扩张较快的城镇，规划又是薄弱环节，更有必要抓紧制订。小城镇规划一般包括城镇化发展速度、县（市）域城镇体系、城镇自身建设等方面内容。 城镇化整体速度目标多出自省一级。 全面制订分层次的城镇体系规划是近期省、市、县级政府发展小城镇工作的重点。规划中具有共性的特点：一是从省一级到一般镇，4－5个层次都强调各自的整体性，层层规划；二是把扩大建成区规模作为一项重要内容；三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细，涉及社会发展内容时比较笼统；四是有模仿大城市格局的倾向，对联系本地及本镇的特点、条件重视不够。 各地提出的规划原则和经验主要有：第一，建设要有章法，“统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。 第二，不留历史遗憾，“高起点规划，高标准建设，高效能管理”。 第三，加强后续管理，“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法”。镇域规划不仅包括城镇，也包括农村，如村庄布点规划、农田保护规划等。 第四，在实施规划方面，一是机制创新，提出“设施共建，资源共享，环境共保”的原则，面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。 相关的思考：一是应防止规划工作和小城镇的发展速度脱节。各地的经济水平差异很大，规划过迟和过粗固然不行，超前和贪大求全的倾向也需注意。首先，政府部门可能为追求政绩产生浮夸，有的镇建成区仅有1万多人，规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比，经济实力雄厚的小城镇，热衷于规划建设投资数千万元的体育馆、学校、公园和投资上亿元的医院，但由于人口规模过小，很难充分利用。山东省某镇医院日门诊量最少时仅8人次。其次，难免浪费财力。一些乡镇的发展缺乏经济基础，规划完成后即束之高阁，几年后再重新做过，而仅一个沙盘即需20万元。再者，以县域为单位规划城镇布局，缺少宏观合理性，大县重点规划发展3－6个镇，小县发展1－3个镇的设计往往脱离了生产要素集聚和流动的客观要求。最后，预留的发展空间普遍偏少。 二是应注意政府行为过度的问题。首先要防止急功近利倾向，目前由新规划引起的大拆大建比较多，背离了城镇发展的渐近性规律。其次要防止新增政企不分弊端，小城镇建设引入市场机制时涉及较多公共部门，还需要抓紧事业单位的配套改革。再次要减少政出多门现象，目前土地、交通、电力、邮电、市政等管理部门往往缺少协调。 三是城镇规划需要更好地体现法治原则。首先，规划中切实提高科学技术规范的地位和约束力。其次，重视规划的法律稳定性，避免一换班子就换规划的