中国食品安全的监管痼疾和其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析.pdfVIP

中国食品安全的监管痼疾及其纠治 ． 对毒奶粉卷土重来的剖析 刘亚平 内容提要 ：为什么毒奶粉会卷土重来?企业铤而走险的监管困局在于：不合理的抽检制度 使违法行为被发现的机率降低 ；不恰3-的追责制度使企业缺乏责任意识 ；劣 币驱逐 良币，整个行业 难以自律 ；运动式治理模式，使企业有机 可乘。从政府的角度来看，违法行为的多样性导致 “管不 胜管、防不胜防”；“有限准入”的政府一市场关系模式使监管者将大量精力用于 围堵 “无证 ”：分段 监管模式弊端丛生；以准入为主的控制使监管者面临无限责任 ；地方政府负总责的制度安排进一 步加剧现有制度的问题。文章认为，目前的系列改革尽管在某种程度上回应 了公众的需求。但 充 其量只是对发证式监管的漏洞进行修补 。要走 出监管困局，必须转变思路 ，重新思考政府与市场 的关系，通过开放对话达成监管共识 。 关键词 ：食品安全 监管体制 奶粉市场 2008年的三鹿奶粉事件 ，以无数儿童 的生命和健康为代价，给我们上 了一堂沉痛 的食品 安全教育课 。三鹿事件之后，各级政府加强乳品安全监管的决心和努力有 目共睹，行动迅速有 力 ，对食品监管体制的改革也呈现 出引人注 目的亮点。然而 ，2010年 1月 ，渭南毒奶粉外流 、 三聚氰胺再现市场 ，舆论哗然。紧接着渭南奶粉事件 ，上海熊猫炼乳 、陕西金桥乳粉 、山东 “绿 赛尔”纯牛奶等，也纷纷被发现三聚氰胺含量超标。面对新一轮 出现的毒奶粉 ，人们有理 由质 疑 ：在政府三令五 申、对奶粉市场重拳整治和加大监管力度之后 ，毒奶粉何以会卷土重来?人 们更有理由拷 问政府的治理能力 ：三鹿事件后 ，我们的改革努力是否真正能进步到一个没有三 聚氰胺的奶粉时代? 一 、 企业铤而走险的监管困局 企业是逐利者，会想尽办法追求利润的最大化，除非有强大的反向力量阻止它们这样去 做。我们的分析首先从企业人手 ，它们为什么敢于一而再 、再而三地铤而走险呢? (一)不合理的检验检测制度 。使违法行为难以被发现 一 个企业有 20吨毒奶粉 ，为什么当地政府部 门却没能检 出?原因可能在于检验检测制度 作者简介 ：刘亚平 ，中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学中国公共管理研究中心副教授 。 本文是在广东、湖北和上海调研基础上形成的，感谢为调研提供便利的朋友，以及接受访谈的监管人员。卢琳琳和郑丹 棒协助进行了资料处理，一并表示感谢。 本身。从生产加工环节来看，对食品质量的把关主要靠企业的出厂检验和委托检验①。如果 说三鹿事件 中让我们看到企业 自己的出厂检验 的苍 白，那么毒奶粉卷土重来让我们看到的则 是委托检验的弊端。这批毒奶粉都有检验合格报告，据渭南市质量技术监督局局长称 ，“合格 报告”的性质是 “委托检验报告”，而非 “抽查检验报告”，只对来样负责 。因此 ，检验报告显示 质量合格并不代表所有产品都合格。同时又称 ，问题在于企业送检时作假 。为什么交 由企业 自己抽样呢?质监局的解释是：委托检验的 目的并不是表 明整个批次的产品都合格，而只是表 明企业已经有能力提供合格的产品，所 以由企业 自行取样 。这样 ，企业交钱给检测机构进行委 托检验，取得了一份针对样本的检验合格报告后，生产厂家的食品就可以贴上 由质监部门背书 的Qs(质量安全)标识出厂销售了。 而食品到了流通环节后，抽检能发挥 的作用就更小了。由于工商的检测不具备法律效力， 所 以工商局只能将监督管理中发现的、怀疑可能存在问题的食品送法定鉴定部门检验，如果食 品检测有问题 ，工商部 门可 以处罚，检验费由经营者承担；如果食品检测没问题 ，检验费则由工 商部门承担。为避免担责，除非是非常肯定食 品存在问题 ，否则工商人员就会选择不去送检 。 而且 ，在执法能力有限的情况下，即使出于压力去送检 ，也会抱有希望不要检测出什么问题 的 心态，因为如果检测出了问题而未进行妥善处理则个人要为此承担责任②。 委托送检还暴露出另一个问题 ，由于各检验检测机构分属相关的监管部门，检验机构向企 业收取的检验费用往往成为许多部门的创收来源③。为 了避免 因利益驱动而影响检测的公正 性 ，根据2009年 《食品安全法》，国家明文规定定期监督检验不再收费，相关费用 由同级财政 列支。这