征地制度的由来..docxVIP

征地制度的由来、变迁与改革现行征地制度的弊病暴露无遗，核心问题是征地补偿不公平公正，严重损害了农民土地权益。而庞大的“土地财政”，激励了政府更多的征地，制造更多的失地农民。在造成城乡贫富差距扩大的社会问题上，不合理的征地制度难辞其咎。■年终特稿■郑振源征地制度的由来和变迁１９５３年前没有征收（征用）土地之说。国家建设使用民地须向土地所有者洽购。１９５３年党中央提出过渡时期总路线，要实现社会主义工业化。为优先发展重工业，需要从农业取得工业化的原始积累，于是，实行粮食统购统销，在农村低价征购粮食向城市配销，维持城市居民的低工资，为工业化提供廉价劳动力；通过高额农业税和工农业产品价格的剪刀差，从农民手里筹集工业化所需的资金；又出台新中国第一个《国家建设征用土地办法》，废除按市场价格洽购土地的办法，规定以“最近３年至５年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。１９５６年完成农业合作化，构建了集体土地所有制。在计划经济体制下，当时的农村集体土地所有制并没有完整的所有权。土地得按国家计划种植，甚至何时播种、何时收割都得听县委书记号令，农民没有经营权；打下粮食，留多少、粜多少得按国家规定，农民没有收益分配权；土地禁止买卖出租，农民没有处置权；农民有的只是把自己束缚在土地上集体劳动的占有权。这些所有权的残缺都被认为是集体所有制中的社会主义因素，这种土地集体所有制是向全民所有制过渡（即土地国有化）的最好形式。这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。土地禁止买卖出租，国家和５５０万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。因为没有土地市场，没有土地价格，土地也就失去了价值衡量标准，征地补偿价不是土地价格，只是政府给集体农民一点经济补偿，补偿价可高可低，全由政府说了算。１９８５年为了更有利于国家建设，便修改《国家建设征用土地办法》，进一步降低征地补偿费，降到２年至４年的农业产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。１９８０—１９８４年集体土地使用制度改革，推行家庭承包制并发展乡镇企业，也就是把土地经营权（包括土地利用决策权）和收益权还给了农民集体。１９８２年为保证国家建设用地和妥善安置被征地单位群众的生产生活，二次修改《国家建设征用土地办法》，把行政管理办法升格为法律条例，把土地补偿费与土地附着物（青苗、树木、房屋等）补偿费和失地农民安置补助费分开计算，并提高土地补偿费为前三年耕地平均年产值的３—６倍，安置补助费为每人平均占有耕地前三年耕地平均年产值的２—３倍，最高不超过１０倍。１９８６年《民法通则》确认集体所有土地是农民集体财产，而且财产所有权是“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，但当时没有土地市场，集体土地所有权仍得不到经济上的体现。１９８７年深圳以协议、招标、拍卖三种方式出让（批租）了３宗国有土地使用权；１９８８年修改《宪法》和《土地管理法》，删除了“不得…‘出租’…土地”的字样，正式创建了国有土地使用权交易市场。１９８８—２０００年乡镇企业改制，由乡、镇、村使用自己的土地自办的乡镇企业改制为独立于乡镇村的股份合作制、公司制、个体制，甚至“三资”企业。这些企业与集体土地所有者的土地关系随即变成土地租赁关系，出现了集体土地建设用地使用权（即地上权、开发权或称发展权）交易市场，集体土地建设用地使用权开始有了市场价格。这种集体土地产权制度变迁，与家庭承包制同样，是一种诱致性的产权制度变迁，但是并未为政府高层决策者接受，成了“隐形”市场、“违法”市场，产生“小产权房”等问题。１９９８年为了保护耕地、控制建设用地的需要，修订了《土地管理法》。新《土地管理法》规定的是一套计划配置土地资源的管理制度。其内容为：取消集体土地所有者设定和出让、出租建设用地使用权的权利，禁止集体土地进入建设用地市场；仍以征收土地作为新增建设用地的唯一途径；由政府垄断建设用地的供给；然后按国家规划、计划配置土地资源，并用一套高度集权、繁复的审批制度保证规划、计划的实施。对征地制度，只是作了一些改良：提高了征地补偿费（将土地补偿费提高为耕地年产值的６—１０倍，安置补助费提高为耕地年产值的４—６倍，最高不超过１５倍）；上收了征地审批权；改进了征地程序；没有改变征地制度的计划经济性质。进入新世纪，征地制度的弊病暴露得愈来愈大了。２００４年国务院２８号文改以“保持农民原有生活水平”作为征地补偿的标准。但是“保持农民原有生活水平”要多少钱，不好计算；在实际执行中各地仍按征地区片价（将一个县市划为３—５个区片，每区按统一的农业年产值的上述倍数制定一个征地补偿标准）进行征地，只是在城郊少数按区片价实在征不下来地的地方增加了一点补偿费。现行征地制度的弊病改革开放后，随着工业化、城市化进程的加速和市场经济体制的构建，征地规模日益扩大，低价补偿的征