第一节行政中立的意义.docVIP

第四課 政府運作的基本原則 學者傑恩（R.B.Jain）嘗試以四個層面來界定中立概念的內涵。這四個層面分別為： 一、公務員在決策過程中行使影響力的程度，以及政務人員與常任人員之間關 係的性質與二者互動的範圍。 二、公務員介入政治與政黨活動的程度。 三、政治與政黨干預公務人員工作的程度。 四、公務員的一般形象。 傑恩雖然指出測量行政中立程度的四個重要面向，但仍無法提出一個定義清楚的行政中立概念。 曾任銓敘、考選兩部政務次長的徐有守教授界說如下：「所謂行政中立，意即執政的政黨雖然交替變更，但無論如何，行政工作人員，主要指的也就是常務次長以下永業常任的或非常任的事務官，都應當善為遵照，切實貫徹執行，不可以因為個人的黨籍原因或政治觀點的不同而批評政策或拒絕執行政策，或不努力執行。」 繆全吉教授的界說是：「行政中立是指在政黨政治下，政府決策的制度與執行分由政務官與事務官負責。政務官概由執政的政黨全權任命，政務官對其掌管事務之決策，必須負起全責。事務官有責任依法辦事，也應該善盡忠告之責，使國家能維持繼續一致的行政作為，不因政黨的交替執政，而產生決策的搖擺不定與侵害人民權益。事務官在各黨政綱的爭議中，應維持中立的角色，不應加入辯論的行列，但對於執政黨的決策，應忠實的履行貫徹。」 吳定教授的界說：「文官行政中立的意義，指涉政府機關中的公務人員（事務官），在推動各項政策及行政活動的過程中，應保持中立立場，遵循以下三項原則，不受政黨、派系、民意代表、利益團體、上司等之操縱、支配與關說的影響： 第一、依法行政原則 即公務人員應依據憲法及法律相關規定，忠實執行各項政策。 第二、人民至上原則 即公務人員應以全民福祉及國家利益為依歸，摒除偏私及壓力，切實推動福國利民的行政活動。 第三、專業倫理原則 即公務人員應秉持專業技能及道德良知，處理各項行政問題。」 許濱松對行政中立的意義指出：「筆者認為，公務員是全國國民之服務者，並非部分國民之服務者，是以公務員處理事務，應公正衡平，並秉持中立能力（neutral competence），亦即對政府工作以專業方式處理的能力，處理其事務，並做到： 1.超然於個人政治理念之外，不偏袒某一政黨或政治團體。 2.不受利益團體影響，圖利某一利益團體。 3.不受個人價值理念的影響，以中立能力公正衡平處理事務。」 由上文已可了解「行政中立」概念的重要內涵。我們認為「行政中立」的意義乃是相對的，必須從下列兩個層面配合考量方為周延。 （一）就行政系統來看 所謂行政中立，是指行政系統中的事務官（集合名詞）對於政治事務保持超然之地位。換言之，應指「行政層級中之文官（公務人員）不參與政黨政治，不受政治因素之影響，更不介入政治活動及政爭。」如此方有利於社會穩定。即社會的進步靠政治系統來推動;社會的穩定則靠事務系統，二者應兼顧。也因此，在文官制度上，應保障文官能維持客觀超然立場，使行政系統與政治系統保持適度之分離。政務官角色具雙重性： 1.是行政性，在引導行政人員如何執行政策，定必須保持適度之行政中立。 2.是當其介入政治事務時，即具政冶性，但政務官不得利用行政系統之資源來圖利其所屬政黨。 （二）就公務人員個人層次來看 公務人員個人在行政過程中，應盡何責任、持何立場、態度、角色才合行政中立之作為要求？試分下列四點說明： 1.就責任言：文官（公務人員）應盡忠職守推動貫徹出政府所制定的政策。即凡 由執政者經合法程序所確立之政策就應盡心盡力使其落實，謀求福國利民。 2.就立場言：行政人員（文官）在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一 視同仁，無所偏愛或偏惡。 3.就態度言：行政人員在執行法律或政務官所定政策，應採同一標準，公平對待 任何個人、團體或黨派，而無所倚重倚輕之別 4.就角色言：行政人員不介入政冶紛爭，只盡心盡力為國為民服務，即本著他們 所擁有的專門知識、技能與經驗，於政務主管擬訂政策時，提供協助;於政務 主管無政策意見時，依自身之專業意見執行政務並建議因應新發生問題的政策 方案;同時就所主管之業務注意民意而作適當反應。 【資料來源：吳定等著（民85）。行政學（二）。國立空中大學印行，頁405-408。】 此外，各國有其特殊背景國情，對於「行政中立」的制度與作法，差異頗大。綜合來看，行政中立可從三個方面予以考量：1.政治活動的中立，應以法令規範，英國、美國、日本三國作法值得借鏡，法國、德國之高級文官則比較政治化;2﹒摒棄利益團體的影響，有賴建立申訴制度，以防政治迫害;3﹒排除會破壞功績制度的個人價值觀念，可自教育民主化著手。 誠如前述，行政中立一詞的定義相當分歧。關於這方面的探討，肇始於十九世紀末與二十