土地征收补偿标准的法经济学解读——兼论《物权法》.docVIP

　　土地征收补偿标准的法经济学解读——兼论《物权法》 关键词: 集体土地所有权 土地承包经营权 征收补偿标准 法经济学 内容提要: 现行法律未分别规定集体土地所有权及土地承包经营权的征收补偿标准，给《物权法》第42条第2款及第132条的适用带来了困惑。出于多方面因素考虑，集体土地征收应采取“二元化”的补偿模式;基于法经济学分析，在未设置土地承包经营权的假设下，集体土地所有权征收应以其市场交易的均衡价格作为补偿标准;家庭土地承包经营权征收应分别采用年平均产值、失地农民转业培训标准、居民社会保障标准，作为其收入、就业及社会保障效用减损的补偿标准;其他土地承包经营权征收应以延期收益损失作为补偿标准;分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置土地承包经营权的集体土地所有权之征收补偿标准。 土地征收补偿是当前农民群众反映最为强烈的问题之一，（注：据国土资源部的统计数据，2002年上半年，群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%涉及征收纠纷问题，这其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。参见孔祥智：《城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”（WTA）和补偿政策研究》，中国经济出版社2008年版，第1页。）也是司法实践的难题之一。就理论层面而言，学界对土地征收的探讨主要集中在以下两个方面：一是，农地征收目的的正当性，即“公共利益”的立法界定；[1]二是，农地征收补偿的正当性，即农地征收补偿标准、范围及程序的正当性。[2]由于“公共利益”的内涵及外延均具有不确定性，故而对“公共利益”的立法界定并非易事，对土地征收实践中公益目的之确认更是难上加难。据此，土地征收补偿的正当性就成为实现土地征收正当性最重要的依据。而土地征收补偿的核心内容乃土地征收补偿标准，它是征收补偿额度的计算依据，直接决定了土地征收补偿的正当性，因此，研究土地征收补偿标准问题具有重要的理论及实践意义。[3] 就立法层面而言，我国《土地管理法》第47条明确了土地征收补偿范围及“平均年产值”的补偿标准。另外，我国《物权法》第42条第2款将社会保障费用也列入了土地征收补偿范围，但对社会保障费用的补偿标准未加规定。虽然《物权法》第132条首次以立法形式明确了土地承包经营权人因承包地被征收有权获得相应补偿，但对其应采取何种补偿标准未加规定。可见，现行法律仅规定了集体土地所有权的征收补偿标准，但对土地承包经营权征收应采取何种补偿标准，以及土地承包经营权征收补偿标准与集体土地所有权征收补偿标准之间应具有何种关系并未明确规定，以致给实务中如何适用《物权法》的上述规定带来了困惑。 一、土地征收补偿模式：“一体化”或“二元化” 基于对土地征收客体的认识不同，土地征收补偿模式可以分为两种，即“一体化征收补偿模式”及“二元化征收补偿模式”。所谓“一体化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体仅为集体土地所有权，故仅应对集体土地所有权进行征收补偿。所谓“二元化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体不仅应包括集体土地所有权，而且应包括土地承包经营权等用益物权，故而对两者均应进行征收补偿。可见，在“一体化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权为唯一的征收客体及补偿对象，故只须确立集体土地所有权征收补偿标准即可。至于农村集体经济组织应提留多少补偿款，以及土地承包经营权人应分得多少补偿款，仅为土地征收补偿款的内部分配问题。然而，在“二元化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权及土地承包经营权均为土地征收的客体及补偿对象，因此，不仅应确立集体土地所有权征收补偿标准，也应确立土地承包经营权征收补偿标准。可见，研究土地征收补偿标准问题必须首先厘清我国应采取何种土地征收补偿模式的问题。 基于立法层面而言，我国《土地管理法实施条例》第26条第1款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”而《物权法》对土地补偿费的归属未作规定，只是在第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。可见，《土地管理法实施条例》第26条确立了“一体化征收补偿模式”，而《物权法》第132条虽然并未明确规定应采取何种征收补偿模式，但已为采取“二元化征收补偿模式”预留了法律适用的解释空间。 对于我国应该采取何种土地征收补偿模式，学者之间亦存在争议。有学者主张采取“一体化征收补偿模式”，[2]亦有学者主张采取“二元化征收补偿模式”。[4]相较而言，我国采取“二元化征收补偿模式”更为妥当。其一，基于理论层面而言，虽然“一体化征收补偿模式”具有征收成本低、征收效率高等方面的优点，但适用此种模式至少存在以下弊端：一是，《物权法》已将土地承包经营权规定为独立