渐进主义及美国能源政策发展.docVIP

渐进主义及美国能源政策发展【内容提要】 渐进主义政治的本质是指政治决策进程受利益集团影响而不成体系，在美国表现得尤为突出，又以能源领域为甚，原因是美国作为世界上最大的能源生产和消费国，能源变革面临更强大的传统能源结构惯性、更短视的民众认知阻力以及更对立的政治决策进程。20世纪70年代石油危机促成的美国激进能源变革随着油价的回落而退出，接下来20年的能源政策基本无所作为。21世纪以来，能源价格的持续上扬带来能源政策新一轮变革的压力，气候与“反恐”因素的影响上升使得党派和利益集团之争愈演愈烈，美国能源政策改革进程更具典型的渐进主义特征。奥巴马的气候与能源“新政”从目前来看并不如其当初宣誓的那样具有革命性，在金融危机的冲击下前景依然具有相当的不确定性。 【关键词】 渐进主义美国能源政策气候法案 【作者简介】上海国际问题研究院助理研究员、博士 一、美国渐进主义政治体制及在能源领域的突出表现 （一）美国政治体制典型的渐进主义 渐进主义作为一种政治范式，是与理想主义相对而言的，指以现状和经验为基础，逐步实现社会和政治变革，对此已有大量的文献论述。它本质上反映了政府干预市场的两方面约束，尤以后者为甚：一是人的有限理性和改革总成本约束，即政治精英不可能准确地预知未来，系统改革的决策失误社会成本巨大；二是利益主体和价值多元化的约束，即复杂社会问题的改革往往在相当程度上是“零和”博弈，彻底的改革面临巨大的阻力，因而政治决策的底线是各方的大体满意，是各利益相关方讨价还价和相互妥协的产物。正因此，现代各国的政治体制中均嵌入了渐进主义的因素，比如三权分立制度、立法程序要求的多数表决通过等，以防止成本高昂的社会变革。政治精英并非如理论家那样对问题和对策进行全面、客观、科学的分析，然后找到唯一“正确”的完美方案，而总是争取缩小议程范围，旨在提出各方“可接受”的改革方案，以最大程度地限制变革范围及失败的负面影响，从而减少未来可能面临的“报复性投票”，因而是一种不成体系的“混混政治”(muddling through)。 美国的政治结构所具有的抵制社会剧烈变革的特征尤为突出，一方面表现在美国行政、立法和司法机关相互制衡，三权分立的对抗性较其他国家更为突出，激烈的党派竞争融于其中，联邦政府与州之间的分权制衡亦十分明显；另一方面表现在多元利益主体对政治决策进程的巨大影响力。从更深层次看，这与美国意识形态深厚的保守主义传统、宪法第十四修正案对私有产权的绝对保护和市场经济体制有着密切的关系，因为市场经济体制将社会运转的主要责任交于企业，而企业唯一服从的是私利而不是行政命令，这就使得很多表面看来十分有吸引力的政策改革难以推行。 美国的判例法传统亦强调经验的可靠性和遵循先例。 应该说，渐进主义否认一蹴而就的现实性，但是其并不否认事物的进步可能，而是强调只有“积跬步”才能“至千里”。但是，美国这种对抗性极强的否决权结构有“过犹不及”之嫌，因为它常常使得政府解决问题的能力十分有限，政治精英不仅不可能推动社会的剧烈变革，甚至连促成渐进主义的变革都十分困难。 其结果是，渐进主义在大众面前实际上沦落为抱怨美国政府在很多重大问题上无所作为的代名词。 （二）能源政策领域的突出表现 能源政策是指政府以改变能源结构为目的而系统性地干预各类能源市场的政策措施的总称。历史上美国政府亦对煤炭、石油、天然气等各类能源部门进行一些零星的干预，但是真正意义上的能源政策实践开始于20世纪70年代能源危机之后。在当前的历史背景下，气候和反恐压力的上升使得化石燃料替代的呼声日益提高，能源政策的核心是通过稳定的财政或监管措施将能源安全和环境成本内化到化石能源价格中，促进能源结构的逐步调整。 为此，能源政策越来越具有环境政策的“管制性”特征，其变革在相当程度上是传统与新兴能源产业之间的“零和博弈”，因而涉及复杂和深刻的利益冲突。 作为经济实力和民主制度的第一大国，美国能源政策变革面临的阻力较其他国家更为突出。 1．更强大的能源结构惯性 能源市场为人类生产和生活提供最基本的使用价值，其政策变动可谓是“牵一发而动全身”，社会影响深远。更关键的是，与芯片革命的加速度发展不一样，能源替代与能源结构调整至少是一个几十年的过程，主要原因在于能源基础设施具有高度的历史惯性，难以实现剧烈调整，而且现有能源利用规模越大、调整时间就会越长。 这一基本规律决定了美国的能源政策改革和结构转型要比其他国家更为艰难。一方面，美国是当前世界上最大的能源生产国， 以石油、天然气、煤炭等化石能源占绝对主导地位，能源价格也相对较低。美国拥有各类大规模的能源生产、加工、运输、分销设施，比如煤矿、油气田、管道、炼油设施、铀浓缩设施，等等，投资规模大、周期长，资产专用性强。另一方面，美