试论我国《环境保护法》的修改——以环境公共政策为.docVIP

　　试论我国《环境保护法》的修改——以环境公共政策为 内容提要: 当下关于我国《环境保护法》修改的各种意见、方案中，对《环境保护法》的地位、称谓、价值、原则、制度等的认识很不一致、不明确，如一些学者提到我国《环境保护法》应当对国家的环境政策予以宣示，但为何要宣示及宣示什么等却不甚明了。本文力图以环境公共政策为视角，对环境保护法修改中涉及的称谓、价值、原则、制度等进行研究，以期引致学界对这个问题的进一步关注。 一、中国的环境公共政策与环境法之关系 　　 　　（一）公共政策及环境公共政策的定义 　　 　　1、公共政策。对于公共政策的定义有多种：戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。此定义强调的是公共政策的价值分配功能。伍德·威尔逊认为公共政策是有立法权的人制定的，而由行政人员执行的法律和法规。此定义是政治与行政二元论的体现，仅把范围限定在法律政策之内。卡普兰认为公共政策是指拥有价值、目标与策略的宏大计划。它突出了政策是以某特定目标为导向的行动计划以及它与一般计划的区别，比较笼统。托马斯·达伊认为公共政策是所有政府决定做的或者决定不做的事情。这个定义突出了政策的表现形式。我国有些学者认为，公共政策是党和政府用来引导、规范有关个人、机构团体行动的指南或准则。它的表现形式有①法律规章、②行政命令、③行动计划与策略、④政府首脑的书面或口头声明和指示等等。这个定义虽然比较全面地指出了公共政策的表现方式，也突出了它是一种行为规范，但是没有反映公共政策的本质。 　　 　　尽管许多学者对什么是公共政策进行了界定，但由于出发角度不同，其观点各有千秋。 　　 　　2、环境公共政策。经济利益与环境利益是环境法的基本问题。环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统，保持生态生产力可持续运行能力，以满足全人类整体和长远需要的效益。 [1] [1]由于环境利益按照主体的不同可分为个人环境利益、集体环境利益、社会环境利益和国家环境利益，由是环境公共政策是指公共权力机关对社会的环境公共利益和经济公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中依据人与环境和谐发展的目标，经由政治过程所选择和制定的开发利用自然资源、保护改善环境的行为准则。此定义表明公共权力机关在制定环境公共政策时首先要对在社会的环境公共利益与经济公共利益之间进行选择和综合。这是因为环境公共政策的目的是为了促进人类与环境的和谐发展，人类的发展是人类在物质、精神（心智）方面的发展，发展的基础是人类所处的环境，离开了人类环境，人的发展甚至生存均不可能。环境问题是人类在生产和生活过程中的不适当方式产生的，与经济活动相生相伴。在现实社会中，经济发展与环境保护的顺序安排是政策安排中的首要问题。在经济发展中保护环境或是经济发展中兼顾环境保护具有不同的含义，所以，制定公共环境政策首要的是对环境公共利益与经济公共利益进行考量，确定发展的顺序安排。其次是对环境公共利益的选择问题。环境公共利益有多元性，既有国家环境利益，还有社会环境利益。在社会环境利益中，既要选择、综合大多数人的环境利益，也必须兼顾部分地区、部分人的环境利益，当然，有时国家环境利益与社会环境利益可能不相协调。第三，在当下，环境公共政策的制定必须以人与环境的和谐发展为目标。自从1987年世界环境与发展委员会提出可持续发展的理念被世界各国普遍接受以来，可持续发展观已深入人心。近年来，党中央在对可持续发展观的基础上提出了科学发展观。科学发展观是“全面、协调和可持续发展”的发展观，强调社会、经济、自然的全面、协调和可持续发展，强调社会的政治、经济、文化、科技、教育等的全面、协调和可持续发展。也就是说，公共环境政策的制定既有兼顾社会内部各种社会关系的和谐发展，而且根本上是要“和谐”人的社会与自然两者发展之间的关系。第四，开发、利用自然资源和保护、改善环境是环境公共政策的作用体现。 　　 　　（二）中国的环境公共政策与环境法律之关系 　　 　　1、中国的公共政策与法律之关系。 　　 　　在对环境公共政策的定义作了必要讨论之后，我们可以对环境公共政策与环境法律的关系作进一步分析。 　　 　　法律有狭义与广义之分。广义的法律是从抽象意义上而言的，指法的整体，包括由国家制定的宪法、法律、法令、条例、决议、指示、规章等规范性文件和国家认可的判例、习惯等。就我国现在的法律来说，主要是指作为根本法的宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、某些地方国家机关指定的地方性法规等。狭义的法律是从特定或具体意义上而言的，专指拥有立法权的国家机关依据立法程序制定的规范性文件。在我国，狭义的法律指全国人民代表大会制定的基本法律和全国代表大会常务委员会制定的除基本法律以外的其他法律。 [2] [2] 在法治国家，公共政策的制定必须经过