1．历史背景改革道路及目标.docVIP

No. C1999018 1999-9 中国城镇养老保险体制的转轨问题 赵耀辉 徐建国 1999年9月 自1986年以来，我国的城市养老保险制度已经从一个以企业为基本养老保险单位的现收现付的制度走向了统筹面广、层次多、部分积累式的养老保险体制。但是，正象世界其他国家的经历一样，这个转轨过程受到了历史负担及政治现实的阻碍（James 1996），因此目前还有进一步探讨的空间和必要，特别是在关于隐性养老金债务（IPD）问题的处理上。 本文分析了我国采取目前的养老金体制转轨方法的依据与缺陷，并且提出了另外一个改革方案。本文的结构安排如下：第一部分描述当前改革的长远目标；第二部分讨论当前改革方案的具体内容及其实施的原因；第三部分分析当前采用的改革方法的优势与缺陷，主要是它将带来的财政后果；在第四部分，我们讨论国际上流行的“智利模式”的优点，及智利模式对中国的借鉴意义。 1．历史背景、改革道路及目标 中国的养老保险体制改革是与国有企业的改革同步进行的。在80年代初期经济改革刚刚开始时，各个企业负担其本单位职工的养老。随着企业间职工收入差距的扩大，以及劳动力流动的增加，实行养老保险统筹成为必要，因为统筹可以起到分散风险和在一定程度上鼓励劳动力流动的作用。因此国务院1986年77号文件要求在县市级进行国有企业养老保险的统筹（世界银行，1996年第6页）。认识到中国人口快速老龄化的趋势，1991年33号文件确立了建立个人养老金帐户的原则，并且为了减轻企业和财政的负担，提出要求个人缴纳一部分养老保险费。另外，该文件提出将社会统筹提高到省一级，以便在县市间进行再分配。 1995年国务院6号文件进一步要求建立多层次的养老保险体系，但是同时提出了两种模式供各地区和行业选择，每一种模式都既有社会再分配的内容又有个人帐户的积累，分别侧重其中的一点。这使各地区和行业所实行的养老保险制度呈现更大的差异性，使劳动力跨地区和行业的流动变得更加困难，滥用养老保险基金的现象也更加突出。在此背景下，国务院1997年26号文件要求统一社会支柱的养老金支付标准，规范个人缴纳养老金的比例，以及对养老保险金进行统一管理。 新的养老金制度包含三个支柱：一是定义养老金支付方法的社会支柱，这部分用于进行再分配；二是定义缴费方法的个人养老金帐户，这部分每个职工都必须参加；三是由各个企业或私营保险公司经营的自愿的补充养老保险。第一支柱由13%的工资税在税前支付，它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20%的替代率，即退休时社会平均工资的20%。第二支柱由个人和企业共同负担，按缴费工资的11%缴纳。当职工退休时(平均退休年龄为55岁左右，考虑到提前退休的情况)，每月可以得到这份基金积累额的1/120。上面的计算假设平均预期寿命为70岁，并且工资的增长率等于名义利息率。假如一个人向个人帐户缴费35年，那么在退休时他的个人养老金帐户将可以提供38.5%的替代率。在上述假设条件下，以上两个支柱一共可以提供58.5%的替代率（劳动和社会保障部 1998，第51页）。 2．现行转轨方案及其依据 2.1 建立统一的养老保险体系 建立一个统一的养老保险体系以统一各地区、各行业的养老基金制度和管理的依据如下（劳动和社会保障部 1998）： （1）各地各行业养老保险统筹模式的参差不齐将影响地区、行业间劳动力的自由流动。正在进行的国有企业改革要求对劳动力就业进行大的结构调整。如果一个工人从一个地区或一个部门下岗，想要到另一个地区或部门就业，那么后者将不愿接纳他，特别是如果这个工人已经接近退休年龄的话，因为接纳他的同时也就承担了该职工的养老责任。 （2）一个统一的养老保险体系将减小地区间养老负担的差距。1996年，对于所有参与养老保险的职工来说，负担率（定义为退休职工与在职职工的比例）在上海是0.472，在山东只有0.192，而全国平均是26.8%（劳动与社会保障部，P.79）。相去甚远的负担率导致在不同的省市间的缴费率有巨大的差异。在13个于1996年前完成养老保险省级统筹的省、自治区、直辖市中，缴费率最高的是吉林省，为26.6%，最低的是北京市，19%（劳动与社会保障部，P.97）。这种差异使不同地区的企业在竞争中处于不平等的位置。 （3）由于在不同地区，以及同一地区的不同行业中养老保险的缴费率和支付水平存在差异，一些企业拒绝按当地规定的缴费率缴费以对本地缴费率过高表示不满。 （4）统一养老保险体制使得通过立法减少逃费和拒缴成为可能。立法需要所有企业和个人有统一的、透明的责任和义务，在各地区、行业的情况各不相同时，这是难以实现的。 （5）最重要的是，由于在各地区缺乏有效的监督与财政约束，千差万别的养老保险制度会为腐败提供温床和使养老基金管理不利。 上面（1）—（4）表明为什么统一的制度比千