地方财政风险及财税体制改革.doc

地方财政风险与财税体制改革 贾康 财政部财政科学研究所所长 地方财政风险和它的化解实际上现在主要是地方政府存在大量隐性负债。我们就主要围绕着地方政府负债的问题，讨论一下它相关的风险防控。当然这里面有很多不同的角度，我想从这几个角度先把自己的看法勾划一下。 一、我国地方隐性负债的实际情况 首先是地方政府在负债方面现有的法规框架是怎么样的。《预算法》一直说要在现实生活中暴露一些不足之后要修改，但修改到现在还是在讨论中间。它现行的规定，正面表述是不允许地方政府举债和安排赤字。但实际上它也有一个附加条件，就是除国务院批准之外，不得。过去人们强调的往往说的是“不得举债”和“打赤字”。但现在实际上有一个突破，在国务院特批之下，地方政府它的债务已经是登堂入室了，后面我们再来说到它。《预算法》是这样一种限制，这样一个框架。 按现在《担保法》有一个相关规定就是地方政府不得对企业的融资行为做担保。现状和法规上给人们直接的印象有明显的差异。大家也都知道，中国的地方债是以隐性的方式形势存在也是由来已久，这两年由于实行政策的扩张，应对世界金融危机的客观需要。 从中央政府的层面上有一个非常明确的两年多时间，4万亿的投资项目的安排，中央政府只出1.18万亿，剩下不到3万亿接近3万亿的资金，地方政府要以1：1来配套，不是很严格的，一般来说是不低于1：1。这样就有2万多的资金着落，剩下的还有1多万亿是要靠这些项目取得银行贷款等等配套的资金。银行是很愿意给这些大项目做贷款的。银行面临的风险实际上在各种险上来说是比较低。 我们这样的一种政策扩张期的客观形势又促进地方政府举债行为又迅速增加；同时我们在中央政府的层面上，地方政府债登堂入室的安排。我们每年都有2000亿地方债的举借。 但它意味着在国务院特殊批准之下，并不是没有别的一些条件限制的。具体观察就是这两年的2000亿地方债都由财政部代理发行或者可以称为是中央政府来代理发行来举借的地方债。 这个事情可以从两个角度来说。第一，它应该表明中国的地方债已经登堂入室了。因为它就是名正言顺的称为地方债。规定是由地方的省级政府牵头，在举借之后再纳入省级预算，也就意味着这个债务，整个运作要接受地方预算在省级预算程序里的全套制约，而且由省级预算在透明的情况下安排它的还本付息。 另外一个部分，是我自己的评价，它实际上等于安排了中央的隐性担保。在现在这个阶段是有必要的，中国的很多事情是要渐进的做，地方政府还是要存在一些附带的条件，它可以使这个地方债的发行更平稳，也是有控制风险之意。 在地方债登堂入室的同时，每个年度2000亿规模对于整个地方政府融资的需求来说，可能只是一个小零头，可能大量其它举借的资金也在数量规模上迅速上升。 有这样一个基本的估计，就是地方债如果可以从拿到的一些信息合在一起做个推测的话，一般认为地方融资平台为主的地方债，这种隐性负债已经达到6万亿元以上，这是09年的估计。最近一段时间，我听到有一些观察者有不断的上升，有人认为7万亿以上，8万亿以上。比较接近相对新一点的一个估计是一个外国的估计者，他的估计可能是到11万亿。这个数字是不是稍微夸张了一点，这可能是一个推测。因为我觉得我们现在可能没有一个具体的研究机构或者研究者有能力去全面把握相关的信息。对这个数量的推测只能是粗线条的，但它是有意义。我是这样的一个基本评价。 在总量估计6万亿到11万亿的这样一个比较保守和比较激进或者夸张一点的估计之间，我们相对公允得取一个8万亿，这样的一个规模来评价一下的话，应该来讲，在总量上现在应该并不构成太大的威胁。虽然看起来，这8万亿跟地方政府的收入规模来讲两年都不能够还清。但一般来说，国际上的评价这种公共风险，它还是用公共部门债务占GDP的比重来看。这个指标上面，欧盟在签协议的时候，根据经验为了协调它们成员国之间的利益取向，画了一条线是60%。如果我们把这8万亿和GDP对照一下，是我们年度GDP的20%多。 另外中国的公共部门债务余额的与名义指标还有接近20%。两个指标合在一起可能就是40%几。当然中国的公共部门隐性负债可能还有其它东西。我们前两天碰到高盛的研究者，他们说他们是专门研究过这个数字。就是中国的实际性政策金融机构它们举借的准国债金融债等等。他们说是GDP的6个点，那么我们再加上这6个点就是50%上下。从这个指标来看我不认为有太大的威胁，这只是从总量来说。因为60%这条线并不是非常严格，不可逾越的。实际上危机来了之后，欧盟60%这条警戒线已经失手。不仅是一般的国家，法国、德国也没有能够固守这个60%。 大家都知道现在这个结果正在看到的是闹主权债务危机；希腊已经造成社会动乱；人们议论在西班牙怎么样？人们也觉得这个事情意味着欧盟的欧元货币体系是不是到了十字街口？这个我们都可进一步观察。 我们过去看到的数据是，意大利多少年就在1