关于改进中国规划环评管理体系的建议.PDF

亚洲开发银行驻中国代表处经济部 观察与建议 2009 年 3 月 16 日 关于改进中国规划环评管理体系的建议 （摘要） 2008 年 3月，政府公布了《国务院规划环境影响评价条例（征求意见稿）》。本文在 分析相关问题的基础上，提出了完善中国规划环评实施程序和运作机制的若干建议。 • 赋予中央和地方环保部门对规划环评的审批权，而不仅仅是“审查权” • 由环保部门牵头，成立“规划环评联席委员会” • 成立新型规划环评审查小组 • 提高利益相关者的参与度 • 环保部门应加强对规划环评的跟踪 地址：中国北京复兴门内大街156号 电话：+86 10 北京招商国际金融中心D座7层100031 传真：+86 1066426608 关于改进中国规划环评管理体系的建议 规划环境影响评价（规划环评）对促进中国可持续发展的意义重大。然而，目前规划 环评的实施存在许多障碍和约束。2008 年 3月，政府公布了《国务院规划环境影响评价条 例（征求意见稿）》。本文在深入分析有关问题的基础上，提出了完善中国规划环评的实 施程序和运作机制的建议。 一、中国规划环评管理所面临的问题 2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《环评法》）批准生效。根据 该法，土地利用及区域、流域、海域（简称“一地三域”） 综合性开发和“工业、农业、 畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”等十类专门性规划 及其指导性规划需要开展环境影响评价，即规划环评。 五年多来，尽管中国的规划环评工作已取得了很大进展，但是《环保法》在规划环评 方面的实施力度和实施效果仍强差人意。大量案例调查表明，影响规划环评在中国顺利实 施的主要障碍来自两个方面：一是管理体制不够完善；二是技术力量薄弱。技术能力可以 在实施过程中逐步建立，而实施机制已成为问题的关键。环境法学界认为，《环评法》就 规划环评而言是一部先天不足的法律，因为它缺乏具有可操作性的实施细则和责任追究条 款。 在经过多方利益博弈之后，《国务院规划环境影响评价条例（征求意见稿）》终于在 2008年3月公布。各方对《条例（征求意见稿）》的意见主要集中以下几个方面： 首先，就审批权限而言，《条例（征求意见稿）》并没有指出规划环评报告书是否需 要审批，而仅仅规定，规划编制机关在上报审批综合规划和专项规划的指导性规划草案时， 未提交环境影响篇章或说明的，规划审批机关不予审批。而环保部门仅仅被赋予对规划环 评报告书的“审查”权，而不是“审批”权。 其次，《条例（征求意见稿）》对部门之间的协调机制缺乏清晰的规定。部门之间缺 乏沟通和协调是规划环评的主要障碍之一，有必要建立一个长效机制加以解决。 第三，规划环评的评审仍然沿用项目环评的“专家制”，不能适应规划环评的内容广 泛、公众参与深入、评审需要时间段长的要求。 第四，条例对公众参与缺乏实质性的要求，没有充分反映国务院2004年《全面推行依 法行政实施纲要》提出的“依法保障行政管理相对人、利益关系人的知情权、参与权、救 济权”的要求，没有充分反映国务院2008年《政府信息公开条例》提出的公开政府决策信 息的要求。 最后，条例要求，对环境有重大影响的规划实施后对其环境影响进行跟踪评价，但是 把跟踪评价的工作赋予了规划编制部门，明显存在“利益冲突”。 二、改进中国规划环评管理的若干建议 1、赋予中央和地方环保部门对规划环评的审批权，而不仅仅是“审查权” 在中国现有的体制下，规划的编制部门和审批机关基本都是政府或政府的决策部门， 可以绕过环保部门而在利益部门内部或之间进行，这样会大大降低了环评审查的力度。国 际经验表明，“自我评