空间规划- 全球化浪潮下区域治理的解决方案 - 义守大学.PDF

行政區域整併為強化區域治理效能的唯一選擇? - 從英國區域政府政策的轉變看行政區變革的挑戰 1 鄭安廷 中文摘要 在二十世紀末，全球社會見證了人類文明史上最大規模的經濟全球化所帶 來的快速變化。這樣的轉變不但造就了各國間貿易量的大幅增長，同時也讓政 府在地理空間上的角色起了微妙的變化。直接而明顯的效應就是全球化所造就 的激烈國際經濟競爭，以及為了提昇競爭力所帶來的行政制度變革。 在這樣的全球發展脈絡下，國內在過去十多年從倡議政府組織再造到中央 地方關係反省乃至於到行政區域與國土規劃的檢討，始終未脫離以制度組織的 變革尋求更有效治理模式以促進發展的目標。而 2009 年 6 月 29 日行政院所拍 板定案的五大新直轄市便是這一連串制度變革以做為因應區域競爭及改善區 域發展失衡問題的最新解決方案。然而，政策還未徹底的執行，各方質疑及反 彈聲浪接踵而至，近日甚有要求重新檢討行政區調整的呼聲出現。 無獨有偶，基於相類似的目的以及城市區域的發展，英國政府從 90 年代 末期開始推動一連串的區域治理制度變革。在 2000 年之後，工黨政府更大膽 的倡議增設全新的民選區域政府以增進區域競爭力並縮短區域差距。這樣的政 策背後所秉持的信念是倚賴整合性區域政府架構的建立，強化區域內部政策及 資源的妥善利用達到有效的區域治理並促進發展。然而，這樣的理性推導在 2004 年底的東北英格蘭區域公投失敗後受到重挫，英國政府也不得不重新檢討 行政區域調整對於強化有效區域治理的可行性。 本文將以英國區域制度的變革談起，藉由歷史法回顧過去十餘年區域治理 議題的發展脈絡並探討其對於英國政府區域政策的影響。透過英國經驗分析台 灣目前的行政區整併，本文主張行政區域整併應視為制度改革手段，而不應該 誤倒為政策目的。同時任何制度上的變革都應具有社會認同作為基礎，這也是 有效治理的根本依據。 關鍵詞：區域治理(Regional Governance)、制度變革(Institutional Change)、區域競 爭(Regional Competition)、城市區域(City Region)、區域政府(Regional Government) 1 作者為義守大學公共政策與管理學系助理教授，英國皇家規劃學會特許規劃師。 壹、前言 過去二十年全球性的經濟競爭態勢以及多元社會變遷的治理需求造就了 近年來的歐洲區域治理的議題興起，歐洲區域治理的重要課題之一就在於國家 行政組織範圍的重新檢討(Deas and Lord, 2009)。整個變遷的過程始終圍繞著全 球地方化的思考邏輯 (glocalisation)：一方面企圖與全球經濟體系接軌；另一方 面又必須落實到地方治理並且正式城市以及區域在經濟發展上所扮演的重要 角色 (Brenner, 2001)。這樣的思惟直接反應在對政府制度以及國家政策的改變 上，當全球的經濟競爭模式介入了國家內部治理，國家機器的應對與調整成了 區域治理不得不去面對的挑戰。 部分的論述指出，經濟全球化對地方發展的強烈壓力已經徹底改變了傳統 的國家公共行政模式，明顯的差異出現在國家對於地區競爭力的重視與焦慮態 度 上 ， 而 這 樣 的 趨 勢 也 迫 使 國 家 必 須 重 新 界 定 行 政 治 理 的 範 圍 (reterritorialisation)，同時將治理的權利適度地下放到區域以及城市 (Amin , 2002；Hudson, 2003；Swyngedouw, 2004 )。這樣的反省過程也造就了公共行政在 範圍以及尺度上的重新定義 (rescaling) 並且將重點放在區域問題上。事實上， 區域的定義以及認同始終模糊而莫衷一是，這樣的特性也給區域治理帶來彈性 與想像的空間。 歐洲都會治理制度研究中英國區域治理研究以及地方政府體制在過去二 十年的重大改變無疑的是特別引人注目的案例。英國區域治理議題形成的背景 一般普遍認為肇因於全球化所造就的