协同理论之于地方政府大部制改革：应然、实然与策略性分析.doc.docVIP

协同理论之于地方政府大部制改革： 应然、实然与策略性分析 （江苏师范大学 江苏 徐州 221000） 雷叶飞 【摘 要】：地方政府“大部制”改革通过职能合并、机构精简和人员调整，已初步形成了较为完整的行政体制运行格局。协同理论与地方政府大部制在一定程度上弥合。随着改革不断深入，瓶颈问题逐渐显露，如缺乏精准的部门职责分工、部门内部与部门之间未能实现无缝对接、内外监督不力等。这就需要达到内部和外部的合作协调。一方面积极稳妥地推进机构改革，要求充分认识“大部制”改革的协同内涵，重点把握转变政府职能，完善行政法律及法规，理顺部门权责关系，实现决策权、行政权、监督权的协调运作，同时辅之以外部监督，以求内外协同地推进改革进程。 【关键字】： 协同理论，大部制，改革 新形势新时期，进一步深化行政体制改革具有全局意义。党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以来，中央和地方政府围绕加强机构整合、转变政府职能、理顺部门职责关系，开展了丰富的改革实践，取得了显著成效。如中央的五大部委改革、地方政府“合并同类项”的随州模式、“行政三分”的深圳模式、“专委会管理”的富阳模式及“党政联动”的顺德模式等，这些改革模式为我国政府机构的改革提供了新视角。十八大报告再次明确提出稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系。在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科无序向有序发展的普遍规律。由于子系统杂乱无章没有形成合作关系,系统呈现出一种无序状态,当涨落达到阈值时,系统因一个或几个参数的变化产生临界涨落,并迅速以一种巨大的协同力量支配其它子系统,子系统之间形成的合作关系引起系统整体结构和功能的突变,这个过程就是协同过程,也是系统产生动力的过程。[2]协同学主要研究的不是个别组成部分的功能，而是对系统的整体性研究。由于经过前几次操作层面的改革，如部门职能合并、机构瘦身、人员裁剪等，目前中央和地方已经形成基本的大部门制框架，大部门职能尽量合并，大部门数量不断减少。但囿于改革未能触及部门根本利益，缺乏内涵式改革的勇气，致使改革未能达到预期效果。党的十八大报告明确提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。 “大部制”改革发展趋势将是更加注重部内和部际弥合与协调。这就要求大部制改革必须由外延式转向内涵式、精细化转化。[3]，将焦点转向部门内部协同，从无序到有序的长效机制。 源动力的契合。两者都是依靠“自组织原理”运行。自组织是相对于外部他组织而言，他组织中指令和动力均来自于系统外部部，而自组织指系统在没有外部指令的条件下，其内部子系统之间能够按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内在性和自生性特点。协同理论由内部序参量变化引起子系统的变化继而引起系统结构及功能的改变。同理，影响大部制改革的成效多种多样，但部门间与部门内的协调是关键，地方政府大部制改革的关键问题即为利益问题，以各部门之间的交叉利益及公共利益作为序参量，序参量的变化引起各子部门加强合作与沟通，形成良性循环，并以规章、制度和法律法规作为规范，完善职责体系，最终使部门内部结构功能大道有序化常态化的稳定结构。 控制量的契合。体制内改革与体制外的协同也起着重要的作用。协同过程是复杂、开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应，因此外部控制量必不可少。同理，缺乏体制外的监督和公民参与的反馈与合作，地方政府大部制改革目标就会出现偏差，关起没来搞改革的现象不利于改革的深入推进。 混沌无序状态 协调有序状态 二、地方政府大部制改革的实然表现 虽然大部制改革的推行取得了一定成效， 如在一定程度上改变了部门职能分化、部门间权责关系不清晰、行政效率低下等状况， 但也出现了很多值得关注的问题，如部门利益的掣肘及外部制度保障匮乏，导致大部制改革步履维艰。以协同论视角考量大部制改革，主要问题有以下几个方面： （一）制度环境的不协调。因为政治体制和经济体制、社会体制的脱节造成政府职能转变困境。只有政府职能发生根本性转变，大部制的内部机构、编制设置才会科学合理。而现在的大部制改革多是，“合并同类项”或者“强强联合”，忽略了表层下的实质。大部制改革的核心不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，“在于行政组织的设置与其内在职能的吻合”[4]我国自1982年来行政体制改革以来，无不是以政府职能转变和精简机构提高行政效率为出发点，我国正处于社会转型期，新形势更要求政府转变职能，在宏观调控的基础上更加注重社会治理和公共服务职能的实现，更加关注民生。但是目前我国政府职能转变的动力仍然不足，职能转变的意识仍然不够强烈，从而出现“关起门来搞改革”，结果只能是忽视各职能部门合作，随着时