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根治土地出让商业贿赂几点思索陈伯庚 华东师范大学 东方房地产学院教授 “以地生财”成了地方各级政府的重要财源。从理论上说，土地本身就存在内在价值，土地出让只是把土地资产价值显化，从土地资产变现为货币资产，只有交易中的增值部分才构成财政收入，现在把土地出让收益全部作为财政收入是一大误区。 今年3月20日国土资源部发布的情况通报称，2006年全国查处结案土地违法案件90340件，处理相关责任人3593名，同时，及时发现并制止土地违法行为近3.5万件，挽回经济损失达16.4亿元。涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷。无论从案件数量及其涉及的土地面积，都达到十分惊人的程度。 土地出让何以成商业贿赂的“温床”？ 首先，经济转轨时期的空隙为商业贿赂提供了可能。在计划经济时期，国有土地实行无偿、无期限、无流通的“三无”制度，土地价值无从显现，根本不可能利用土地牟取私利。上世纪90年代初，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，深入推进土地市场化改革，城镇国有土地使用权实行有偿、有期限、投入市场交易的制度，旨在提高土地利用效率，充分发挥土地资产价值的作用。在体制转轨过程中，面临这一深刻的变化，制度、机制、法律法规建设严重滞后，跟不上实际需要，造成许多空隙。例如土地供应没有规划或规划形同虚设，地方政府领导人任意批地，为权钱交易提供了可乘之隙。土地出让采用协议批租方式为主，国有土地资产所有权代表落到地方政府主管土地部门的领导人手中，在土地使用权价格形成机制扭曲的情况下，为以权谋私提供了寻租契机。相关法律法规不健全，在无法可依的情况下，失去制约，某些地方政府官员胡作非为，从中牟取不义之财。 土地市场发育不全的制度性缺陷是第二诱因。目前存在的土地市场秩序混乱和交易中的商业贿赂，并非过度市场化之过，而恰恰是土地市场发育不足、市场体系不完备的结果。集中表现在三个问题上：其一，是土地市场交易主体错位。按市场经济的一般规律，商品交易中的买卖双方必须是经济性的市场主体，享有独立地位，平等竞争，政府处于监管的地位，充当“裁判员”。而现在的土地市场交易主体，卖方是作为行政权力机构的地方政府，由其主管的行政领导人一支笔审批，行政权力转化为经济权力，为权钱交易留下了祸根；作为开发商的买方为获得廉价土地使用权，则千方百计向掌权人行贿。这种土地市场交易主体的错位，必然为商业贿赂提供温床。已经揭露出来的许多案例都证明了这一点。其二，是土地使用权价格形成机制扭曲。在成熟的市场经济体制下，土地使用权价格由公开招标拍卖等竞争性的市场机制形成。而在过去很长一段时间内，我国的土地使用权出让价格采取协议批租方式形成，主要取决于掌握土地出让大权的地方政府领导人，只要通过各种关系买通了主管领导人，便可以获得廉价土地，从中渔利。最近，上海市揪出的两个土地蛀虫，一位就是市房地局主管土地的副局长，另一位是多年担任土地管理处的处长，其他地区类似情况也不少，可见其中的猫腻。其三，是土地市场体系残缺不全。在土地一级市场即所有权交易市场中，农村集体土地转换成国有建设用地过程中，在征用的名义下，存在着严重的不等价交换、侵犯农民利益的问题，其出发点主要考虑的是国家建设需要，而作为土地所有者的集体农民则被置于强制受损的地位，土地增值的收益绝大部分归地方政府所有，其中一部分为贪官中饱私囊。土地二、三级市场至今未明确其公开的法律地位和作用，而实际上各种形式的炒地皮、转手倒卖的现象到处都有。民间早有传闻：“土地投机造就了一批暴发户，养肥了一群贪官”。现今揭露出来的一些贪官污吏，很多都与暗中审批土地有关。客观地说土地市场的发育和市场体系建设有一个过程，而从主观上看，当政者对土地市场规律认识不足，改革和建设不力，也是其中的重要原因，以致留下了隐患。 此外，公权力失去制约，监督不力，也导致土地出让中滋生了商业贿赂现象。 《中华人民共和国物权法》明确规定：土地等“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。这种行使所有权的职能是公权力，必须对土地的终极所有者国家和全体人民负责，这就有一个制约和监督的问题，包括内部监督和外部监督。目前的问题是，在政府内部监督的问题上，缺乏强有力的监督办法和措施。地方政府领导人为了追求政绩，偏重经济发展和GDP增长，往往乱批土地、乱设开发区，把公权力蜕变为个人晋升的私权力，由此也为自身捞取好处费而寻租。而外部监督，不但法律不健全，而且有法不依，执法不严的问题也非常突出。在土地出让中权钱交易的隐蔽性很强，暗箱操作，不易察觉，不少案例只能判收入来源不明罪。违法成本低，查出率小，使那些贪官一次又一次地再犯。从为地方“以地生财”，到为个人“以地贪财”，也是土地问题上公权力失去监督制约的必然结果。 综合治理土地出让中商业贿赂的着力点