完善公共服务、推进城市管理-上海城市管理.DOC

以公共服务为导向的城管模式重构 冯 刚（北京市社会科学院城市管理研究基地副研究员） 导读：我国城市管理理论和实践表明，完善的公共服务对城市运行管理具有良好的促进作用。但由于城市化加速期的到来，我国未来城市管理和公共服务将面临更大的压力与挑战，建立以公共服务为导向的城市管理新模式将是应对挑战的理智选择。 关键词：公共服务；城市管理；环境建设 一、现代城市管理面临强化公共服务的形势与压力 评价现代城市发展与管理的一个基本标准，是城市居民享受到的社会公共福利的数量和质量。联合国人类住区中心2001年2月在内罗毕发表了一个关于《城市管理》的宣言，认为：“城市管理与市民的福利紧密相连。完善的城市管理必须使男男女女都能获取到城市公民的惠益。基于城市公民资格原则之上的完善的城市管理确保任何人,不论男女老幼,都不能被剥夺取得城市生活必要条件的机会,包括住房、使用权保障、安全的水、卫生、清洁的环境、保健、教育和营养、就业、公共安全和流动性。通过完善的城市管理,使市民得到用武之地,充分发挥自己的才能,努力改善其社会和经济状况。”随着城市的发展，城市管理的成果越来越成为市民的一项社会公共福利，这就要求城市管理要不断增强社会福利化趋势。 （一）以创建服务型政府的改革强化城市政府的公共服务意识 “十二五”经济社会发展，要求进一步转变城市政府职能，建立服务型政府。服务型政府城市管理的一个基本管理理念是，以增加公共服务来减少城市管理，以完善城市管理来减少城管执法，在城市有效运行中促进社会的和谐。过去的城市管理体制和管理机制具有更多的管理导向和执法导向，公共服务导向不足，导致了城市管理实践中的社会冲突。建立服务型政府，可以使居民享受的公共服务从管理体制和机制上得到规范，具有制度化的保障。同时，公共服务也成为评价一届城市政府工作的标准，使城市政府在管理理念和管理目标上有了更大的社会压力。 （二）市民对生活质量要求的提高增加了公共服务数量和质量的压力 随着城市经济快速发展，人民群众生活水平和教育水平的提高，对城市公共服务提出了更高的要求。比如，要求更安全的生存环境，更便捷的政府服务，自己的人格和尊严更多地受到社会的尊重，更好地了解政府的决策、参与政府管理等。这些新的要求将促使政府城市管理观念的转变。使市民不仅城市城市管理的对象，也成为公共服务的对象，还成为城市管理的参与者。市民对城市管理与公共服务过程的参与，将更有效地提高城市公共服务的效果。 （三）城市管理中政府、市场和社会协作关系的建立，将极大提高公共服务的供给效率 现代城市经济社会的快速发展，要求进一步转变政府职能，建立起政府、市场、社会分工合作的城市管理体制。这对目前我国城市管理的体制、机制构成了巨大挑战。这种新的体制和机制，将明确城市公共服务的提供主体、生产主体和供给对象，从制度上保证城市公共服务供给的有效性。市场参与公共服务产品的生产，将提高公共服务的生产效率。社会参与公共服务产品的生产，将保证公共服务的价值取向。 二、公共服务将推进城市管理目标的有效实现 （一）城市管理与公共服务是城市运行中政府有效管理的不可或缺的两个方面 城市管理目的在于通过对政府工作人员和城市居民采用约束性的制度和规则，避免城市运行的无序和合偏差，维持城市社会的平衡。城市公共服务目的是通过有效满足城市生产和生活的需要，维持城市的生存和发展。前者的标准是环境秩序，后者的标准是居民满意。两者互不可分。因为，在城市运行中，市民既是城市管理的对象，也是公共产品服务的对象。只有将公共服务落实在城市管理过程中，使城市居民深切地感受到政府的服务职能，城市管理才能真正得到居民的理解和认同。城市管理的制度规则才能得到切实有效的遵守。 城市发展中产生的环境破坏、交通拥堵、秩序混乱等城市问题，直接原因是人们在城市生活中的各种行为。比如：日益严重的环境污染问题多与人们的资源消费行为有关；市容卫生环境问题，多与人民对公共秩序的遵守和环境维护行为有关；交通拥堵则在相当大程度与人们遵守交通规则的意识和行为相关联。但决定人们这些行为的一个重要原因是政府的服务不到位。违章占道经营、小广告等市容环境问题，表面上是人们经营行为的无序，深层次看，相当重要的一个原因是政府在便民设施建设、困难群体社会保障等公共服务上的缺位所导致。交通拥堵所带来的出行不便和尾气集中排放的空气污染加重，其中重要一个原因是道路建设规划的不科学和交通疏导的不力。城市暴雨和大雪后由于积水、积雪和树枝垮塌所产生的行路困难和交通事故，与市政道路管理能否在第一时间排水、铲除积雪和清理树枝的服务工作直接关联。 （二）完善的公共服务在推进城市有效管理中发挥着越来越大的作用 近年来许多城市在城市运行管理中的一个共同特点，就是强化公共服务意识，增加公共服务投入来促进城市管理，政府通过完善的公共服务减少了许多管理