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循环经济时代政府环境管制的新理念 李挚萍* 20世纪50、60年代以来形成的全面干预和政府包办社会具体事务的模式把政府带入一个迅速膨胀的时代。 由于政府规模的膨胀和政府雇员的增加，使政府自身运转的财政支出变成了一个极大的负担。机构的臃肿 造成了效率低下和严重的官僚主义，使 “官僚制”的所有弊病都暴露无遗。这又引发了新的社会危机。因 此，从20世纪80年代开始，首先在英美，然后是全球都开始了一场行政改革，又称 “再造政府”的运动。 这场行政改革主要针对三个方面的的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少行政职 能，以求政府“管得少一些但管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理， 也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身能力和财力和不足；第三，改革政府部门内 部的管理体制，尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量， 从而走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。最根本的是，这场运动反映了一个历史趋势：政府公共 政策化和公共管理社会化。 这一改革是行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变：政府的基本职能 在于公共政策的制定和监督执行，公共管理职能转移给政府外的社会化公共管理组织去承担。 环境问题的严重性、普遍性，以及人民群众对环境保护需求的日益提高，而政府的力量有限，使得环境保 护这种公共产品不可能完全由政府提供。现代的公共经济学和公共管理学都揭示了公共产品提供主体多元 化的必要性和现实性。现代市场经济体系中的公共产品可以由政府、社区、私人企业、第三部门、国际组 织等主体提供。 公共产品提供主体的多元化趋势的出现，可以归结为几方面的原因：一是公共经济活动活 动中广泛存在的“政府失败”现象；二是政府官员也是理性的经济人，公共管理活动中难免存在特殊利益 集团的“寻租”现象。三是人们对公共产品的需求增加，而政府的资源有限；四是人们对公共产品的认识 不断发生变化，认识到公共产品可以分类，准公共产品可以由其他主体提供；五是社会科学技术的进步为 其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。公共产品的多元主体提供弥补了政府作为单一提供主 体的各种缺陷和不足。是社会的一大进步，并且某些人类社会所必需的公共产品只能由社会提供，如制约 政府权力的力量，满足社会多元化需求。环境保护这种公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯 公共产品包括环境保护法律法规、制度和标准；大气质量的改善；大江大河和海洋环境污染的治理等。这 些产品应主要由政府提供；准公共产品包括城市垃圾及其他废弃物的回收处理；公共环境卫生；污水处理； 城市绿化等，这些产品可以同私人企业、社区和非盈利组织提供。 政府在解决环境问题方面的局限性，使各国政府调整了它的角色，从一个高高在上，包揽一切的权威，到 主动寻求专家、公众和工业界的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和 执行框架，形成共同分担环境责任的机制。 企业作为改善环境的重要力量，它们也从中获得利益，如良好的环境表现会提升企业的形象和产品的竞争 力，从而进一步刺激企业从环境保护和经济利益的双重角度设计自己的产品和生产过程。在这种背景之下， 政府与企业有较大的空间达成自愿协议，企业承诺实施一些严于管制的措施，以换取政府在某些方面管制 的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持。 从20世纪90年代开始，环境管制进入第三代，一方面进一步使用更集中和综合的措施提升现有环境管制 的质量、简化管制程序，减少管制成本。另一方面则是寻求更好的政策工具，将命令—控制型、经济刺激 型和自愿型措施结合起来。 在以上理论和改革的影响下，政府在环境保护中的角色也发生巨大变化。 一、 政府的环境保护职能在深化 进入20世纪80年代以来，环境危机进一步恶化，呈全球化、综合化、高技术化、极限化等特征。 气候变 化、温室效应、酸雨、森林锐减、生物多样性消失等环境问题已经严重威胁到人类社会的生存与发展。国 际社会掀起了新一轮的环保浪潮。进入20世纪90年代以来，各国纷纷制定和实施本国的可持续发展战略， 可持续发展战略的实施对政府的环境保护职责提出了新的要求： （一）改变传统的经济发展模式必须强化政府的作用 可持续发展战略要求各国改变其传统的，不利于环境保护的经济发展模式。传统的经济模式是一种粗放型， 极大地依赖自然资源并建立在大量消耗能源和资源基础之上的，只注重数量的增长，不重视质量的提高， 只注重经济利益而忽视环境利益的发展模式。这种