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环保制度及环境法律有效实施经济根源
环保制度及环境法律有效实施经济根源《环保法》从上世纪80年代出台至今,虽然国家一再同时强调环保的重要性,并将其列为一项基本国策,但是事实上多年来我国环保形势却一直呈现“局部有所好转、整体还在恶化,前景令人担忧”的趋势。这不应该一味责咎于所谓的“法律不健全”,而应当从环保法律实施的问题根源来分析,也就是需要从经济活动这一根源来分析。
经济分为宏观经济和微观经济两个层面,对经济的调整通常从这两个层面进行,一方面是国家、政府在国家经济政策、产业、地区经济等方面的宏观调控,另一方面是企业微观层面的各类经济活动。中央政府制定和调整全国性的经济政策,地方政府制定和调整本地区的经济政策,各企业制定各自的经营规划,并服从宏观调控。与经济活动的这种宏观微观结构相对应,笔者认为,在环境保护制度的制定和实施以及环境保护执法,也应当从宏观和微观两个层面来进行。这也是《环保法》第4条所要求的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的实质性含义,以及在现实工作中的根本要求,也是我国提倡可持续发展的根本要求。
一、宏观方面
从经济学的角度来讲,自然资源包括环境资源,通常被视为国家财富及其增长的决定性因素。早期的经济学家如亚当斯密提出来的“看不见的手”理论,认为社会资源及经济结构和发展应当完全由市场及价格因素来决定。到后来,凯恩斯提出宏观经济调控理论,认为,市场经济应当由政府进行宏观调控才能充分发挥优势,实现资源更优化配置,减少社会由于“看不见的手”的滞后作用或者失灵而带来的社会财富浪费。在前人的基础上,大部分当今的经济理论都趋向于采用双重机制来配置资源,“看不见的手”主要体现于微观企业的资源获取和利用机制上,而宏观经济调控理论则主要有政府经济政策来实施。
也就是说,政府和市场是社会资源配置的两大力量。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性作用,市场主体以追求最大利润为目标,价格反映资源的稀缺性和利益的大小,进而影响市场主体的生产营销活动,价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。然而,市场机制也有其自身的缺点和消极方面,存在滞后性和某些“失灵”的领域。当这些滞后和“失灵”出现时或出现前,需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用,主要表现为调整产业政策、制止垄断、维护公平的竞争秩序,实施税收,调节收入以及保护环境资源等,是得整个国民经济高效、优化和可持续发展。
早在1994年3月,国务院通过了体现中国“可持续发展”之路的《中国21世纪议程》,内容涵盖了中国人口、经济、社会、资源、环境保护等相结合的“可持续发展”战略、政策和行动框架。
然而,尽管国家上层建筑一方面重视环境问题、加强环境立法,提倡可持续发展,但这种传统及经济发展根源上的问题却从另一方面继续甚至更加加剧了环境问题的恶化。这种情况的出现或者不改善,要么表明我国的宏观调控对于环境保护的不重视,要么反映了宏观调控政策有提倡环境保护,却无法起到良好作用。从现实状况来看,后者应当是主要问题。
第一,中央与地方对经济的调控目的不同,权限不同;中央的经济政策往往是一些全国范围或者经济总量方面的调控,中央的决策也往往只会直接针对一些具有全国影响的大项目。而地方则是当地经济发展的直接参与者、决策者和过滤器,尤其一些地方政府对大部分企业投资有着自主审批权。而地方政府的经济决策通常具有短期性和局部性,缺乏长期观和大局观,如果地方与中央在经济决策和调控方面的价值取向不同,就可能削弱中央关于环境方面宏观政策的真正落实,甚至还会影响《环保法》在当地的有效执行。
第二,经济发展决策与环境保护要求的差异。从我国有关法律如《土地法》、《环保法》的规定,我国现有的自然和环境资源的所有者为国家,而这一规定有其明显的局限性和模糊性。“国家”这一概念在地方通常由各地政府来体现,直接后果就是,地方政府代表“国家”来利用这些资源,大部分甚至是无偿利用。鉴于地方政府的经济发展具有一定的功利性,对于资源利用和环境保护方面的工作,往往变成次于经济发展指标的“二线”工作,甚至作为了经济发展的牺牲品。另一方面,由于能够代表环境的资格主体往往只能是当地政府,这就事实上使得《环保法》的执法形同虚设,因为地方政府不可能将自己列为被告来处理这些由于自己经济决策失误而造成的环境问题。
第三,中国过去的经济发展考核制度对环境保护的忽视。在十一五规划前,国家通常将环保和资源利用指标作为参考指标,不作为各地经济发展的强制性指标。但可喜的是,从今年的十一五开始,环境和能源已被列为经济发展的强制性指标。
因此,对于环保政策的有力实施,《环保法》的实质性执行,从宏观层面来讲,政府既要作为主体来切实贯彻有关政策和执行有关法律,坚持可持续发展的方针;同时政府由要作用有关政策和法律的实施对象或客体,来接受政
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