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省级联社摆脱制度困境对策建议摘要：省级联社作为金融改革中的新事物，既是中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量协调与博弈的结果，也是政府目标与农村信用社市场目标融合的产物。正是这种力量博弈决定了省级联社在改革进程中作为一种新的制度安排被创造出来，也导致了部分人员既不愿意继续维持中央政府对农村信用社的行业管理局面，也不愿意把改革的主导权下放到省级以下的地方政府。在目前的地方管理体制下，应根据各地经济发展实际特征，选择具体是联合模式。 关键词：农村信用合作社；“三化”改革；制度困境 中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2007)12-0076-03 省级联社作为金融改革中的新事物，既是中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量协调与博弈的结果，也是政府目标与农村信用社市场目标融合的产物。正是这种力量博弈决定了省级联社在改革进程中作为一种新的制度安排被创造出来，也导致了部分人员既不愿意继续维持中央政府对农村信用社的行业管理局面，也不愿意把改革的主导权下放到省级以下的地方政府。随着农村信用合作社改革的深入和向农村合作银行发展步伐的加快，探索农村信用合作改革进程具有主要意义。笔者在对农村信用社的改革发展现状进行分析的基础上，提出省级联社摆脱制度困境的对策建议。[1] 一、省级联社改革趋势与改革初衷不相符 从农村信用社改革实际看，当初的改革试点和后来的推广，大多数选择了省级联社模式，旨在保留“合作”性质。但是，从现有省级联社的运作来看，其机构的性质已发生变化，出现与真正意义的合作金融组织相反的三大趋势。 1.管理行政化。省级联社是省政府赋予行业管理职权、企业属性的农信社法人联合体，具有法人联合体的组织形式，界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构。当前地方政府管理经济的职能尚处于转轨时期，多数地方仍沿用计划经济时期管理国营企业的方式来管理农村信用社和农村合作银行，这实际上赋予了省级联社在同一游戏规则中同时充当运动员(金融市场的经营者)和裁判员(省政府的行业管理机构)的角色，并带来角色冲突。[2] 2.运营集中化。主要表现人财物管理的集权化、开办自营性业务、对基层行社(包括农合行)管理的集中化。这些做法，客观上有利于统一规范农村信用社经营管理，能解决单个成员不能解决的综合性、宏观问题，但同时也是脱离适应各地经济发展特点的做法，损害了独立法人合法经营和广大出资人利益，进而挫伤了基层行社有效服务“三农”的积极性和创造性。[3] 3.服务脱农化。整个农村信用社改革主要由政府部门在设计、运作，并没有让广大农民参与，反映广大农民利益的呼声渠道尚未真正建立。省级联社模式实际运行几年来，一些地方行社偏离农村社区银行服务方向，“三农”贷款难问题并未真正改善。如农信社改革依然未改变长期所形成的“官营”性质，合作金融机制尚未建立。信用社法人治理行政化，内部人控制依然严重，社员/股东大会形同虚设，未能真正反映广大农民利益，不能实现合作目标，以致一些地方增资扩股艰难，甚至出现群体性退股现象。在省级联社模式下，为实现可持续发展，追求市场化、商业化取向，往往听命于地方，盲目扩张到与自身管理能力不适应的领域，涉足不具备开办条件的业务，脱离“三农”，片面追求城市化、规模化。[4] 二、省级联社面临制度困境 中央政府推动农村信用社改革的总体目标是建立服务于“三农”发展的社区性金融机构。但是从制度的供给层面观察，之所以出现严重的“三化”趋势，与省级联社本身具有政企合一的性质，同市场经济条件下微观主体的基本运行规则相违背不无关系，因而陷入了自我冲突的制度困境。 1.农村信用社在具有政企合一双重性质的同时，还存在产权与控制权的双重冲突。主要是省政府与省级联社之间的制度冲突。省级联社不是省属国有企业，虽然省政府负有对农村信用社风险处置的职责，但它仅仅是一个利益相关者，并不是省级联社的股东或所有者，在省级联社的法人治理结构中并不能发挥决定作用。而从运行情况看，虽然省级联社的主要人事安排都由社员(股东)通过社员大会或理事会直接或间接产生，但实际上省级联社的高级管理人员由省政府提名，省政府把省级联社比照正厅级单位管理。因此，省政府不是以所有者的身份拥有省级联社的实际控制权。实际上这种人事任免权是一种行政权力，形成了对所有者权力的一种替代。 2.省级联社与下级联社之间存在制度冲突。省级联社和市联社的关系也是非常值得关注的，二者之间形成了一种股权与控制权的反向配置，即信用社之间的股权关系是自下而上持股，下级是上级的股东，基层信用社是县联社的股东，县联社是省级联社的股东，形成金字塔型的持股结构。但是，信用社之间的控制权是自上而下，上级拥有对下级的控制权，这种管理成了法人管