早期复原重建：住宅与社区重建的脉络-九二一震灾重建基金会.PDFVIP

第1 章　早期復原重建 ：住宅與社區重建的脈絡 謝志誠 、劉安琪◎譯 一、引言 災後住宅與社區重建是一個連續的過程 ，這個過程在災害發生後就立即開始 ，且 通常要延續好幾年[1] 。去了解受災者與機構在災後如何反應 ，以及利害關係人在整個 災後重建過程將承擔什麼角色與責任 ，是很重要的。因此 ，機構與受災者可以透過協 調與互補的方式努力達成他們預期的成果 。 災後應變的第一時間 ，包括聯合國在內的人道主義機構 ，通常是與政府接觸最多 的組織 。他們進行初步評估 、動員協助 ，並討論復原工作要如何安排的選項 。世界銀 行 （World Bank ）及其他國際金融機構 （international financial institutions, IFI ），包括 區域開發銀行 （regional development banks ），不太可能在事件發生的早期就直接參與 援助 ，並承諾資源 。 一如本章的討論 ，規劃將會影響整個重建過程 。因此 ，讓這些組織儘早進到重建 程序是有必要的 ，特別是在與政府進行策略規劃的早期階段 。這些策略規劃 ，通常是 由聯合國與其他人道主義機構主導 。 災後重建程序總是花費比預期或規劃更多的時間。除非是危及生命的情況 ，否則 不應該以節省時間為由，忽略非常需要的整合 、品質 、安全或妥善治理等 ，而做出妥 協 。時間能節省的有限 ，然而人們卻要與這些決定的後果共存好多年 。 參照本手冊一開始及其他章節所提到的指導原則 ，本章介紹天然災害後的重建脈 絡與程序 ，並為協助全體 （包括被遷離者與未遷離者）受災者而提供諮詢 。 本章討論的議題 ，諸如整合住宅與社區重建的需求 、個人與機構承擔重建活動的 順序 、利害關係人的角色、責任與協調機制 ，以及在應變 、長期發展與重建間失去連 貫性的風險等 。 二、實現以人為核心 ，整合性的重建 災後重建是一個複雜的過程 ，包含著許多相互連結的活動 。依照災害的規模與本 39 質 ，參與的人與機構之間相對應的反應都會使重建的複雜程度出現變化 。以大多數的 人道主義與開發行動為例 ，重建過程往往需要一段較長的期間 ：評估 、規劃 、計畫開 發 、執行與監控 。 對不同層級及針對不同目的而組織某些應變元素的人們來說 ，不同的計畫專案 ， 可能同時發生 。「受災者應該是重建過程的核心 ，且針對那些會影響他們生活的事項 有優先決定權」是一再地被強調的重點 。災後重建應該怎麼做？一個越來越能被接受 的見解是 ：政府在災後的第一項任務是在人道主義與開發機構的協助下 ，決定社區要 做什麼？有能力做些什麼？其餘的 ，都應該由政府來做 。 這可能會把一個非常複雜的過程過度地單純化 。然而 ，之所以會採用這種途 徑正表示著有兩個重要的專案系列在災後啟動 ：一是社區的工作 ，另一則是政府 的工作 。政府必須進行宏觀的評估 、制定政策 、協調非政府組織 （nongovernmental organization, NGO ）及人道主義機構等進來協助復原工作 、吸引國際金融機構 （IFI ） 及其他出資者 、安排財政機制 ，並確保所有受災社區可以獲得充分的支持等等 。社區 有它自己的工作要做 ，包括評估它的在地需求 、找出弱勢居民 、廢物利用 、發展社區 層級的計畫 、同意住宅設計與立即改善基礎建設 、重建社區治理系統 ，以及如何管理 重建基金以備不時之需等等 。 一個用於重建的整合途徑是去協調這些工作 ，同時滿足 「什麼是需要做的 （例如 關於土地利用 、重建途徑 、環境管理 、基礎建設復建 、住宅設計與技術選擇 、文化與 自然資產維護等）」及 「要如何做 （包括機構的角色、公民參與的程度及計畫資金的 管理）」。手冊中第一篇 「重建任務與如何進行」每一章將涵蓋這些要素 。 2.1 應