民初（1912年～1913年）公文程式推行遇阻探析.doc

民初（1912年～1913年）公文程式推行遇阻探析 民初（1912年～1913年）公文程式推行遇阻探析 大凡一个新政权的创立，必然会制定与之政治系统相应的公文程式，是为推行政令、传播权威、巩固统治。民初的公文程式处于新旧制度、新旧体系、新旧思想的变更和反复的过程中，外显于既新又旧、既旧又新、且旧且新等特征，内隐于旧公文程式的根深蒂固与新公文程式的筚路蓝缕。民初旧、新公文程式的较量、替代与移位，反映了民初特定的时代背景与政治、行政制度。 　　1 民初公文程式 　　1.1 民初公文程式（令）概况。1912年，南京临时政府宣告成立，但由于建制不一，各省公文办理各行其是。为实现公文程式以期划一，而利推行的初衷，1912年1月26日，内务部颁发由临时大总统通令的民国首个公文程式。随后，拟定公文用折及封套式样。 　　袁世凯接任临时大总统后，1912年十一月初七日，北洋政府颁布了第一个《临时大总统公布公文程式令》，明确了令、布告、状、咨、公函、呈、批七种公文的适用范围，并顺附咨、公函、呈、批用折叠纸式样。 　　民初两个公文程式属于何种性本文由论文联盟http://www.LWlm.cOM收集整理质的规定？这涉及民初颁布令的责任者和程序两个方面。就责任者而言，南京临时政府的公文程式是案奉大总统令而颁布的;北洋政府的公文程式是临时大总统颁布的，此二者所指责任人均为大总统，按照《临时约法》的规定，临时大总统拥有为执行法律，或基于法律之委任，得发布命令，并得使发布之[1]的权力。由此可见，民初（临时）大总统颁布公文程式令的行为是依照法律的规定进行的;就程序而言，民初政体是总统制和内阁制，无论何种情况，（临时）大总统所颁命令均须参议院议决同意方可发布，否则无效。而在民初的政制中，参议院是立法机关，拥有立法、财政、任免、外交、顾问等权，是事实上的权力核心。依参议院议决同意所颁发的（临时）大总统令当然具有法令的性质，其所包含的公文程式（令）自不例外。这一方面在北洋政府的行政法体系中得以体现，另一方面又在民初的《中华民国法令大全》中得以证实，该法将民国前四年的法令分为十六类，公文式是其中最后一类。 　　1.2 民初公文程式的界定及特征 　　1.2.1 民初公文程式的界定。对于民初公文程式，学界迄今未有一致性认识，解读依然众说纷纭。纵观南京临时政府和北洋政府初期所颁布的公文程式，笔者较赞同公文程式既有表层程式（语言结构），又有内部程式（逻辑结构，即依据、引申、归结）[2]一说，并将其解读为公文程式有内外特征之别。内部特征主要指文种所对应的公文结构，包括文头、事由、正文、致达语、附件标注和落款;外部特征主要指公文的文面款式和载体规格。 　　1.2.2 民初公文程式的特征。南京临时政府的公文程式具有数量精简、渗透了平等的理念、体现了法理权威等特征。相比之下，北洋政府的第一个公文程式具有如下特点：首先，增设新的公文文种。相较于南京临时政府，北洋政府的公文文种增设了布告、批等，尤其是公函的增设具有特别的适用性。南京临时政府虽未设函，但用公函行文已成常规，此次增设，当为有意义。其次，用途有所变化。令的用途范围已大大拓展，南京临时政府令主要是上级公署职员行用于下级公署人员或公署职员行用于人民，而北洋政府的令已进一步细分为大总统令、院令、部令、委任令、训令、指令和处分令。不过，令的用途的扩大明显是扩大了大总统的权力;咨，南京临时政府公文程式界定其为同级公署职员互相行用，而北洋政府则将此项功能赋予了公函，咨则指参议院与大总统或国务员间之往复文书。 　　2 民初公文程式推行遇阻的表现 　　2.1 公文文种 　　2.1.1 南京临时政府。南京临时政府于1912年1月26日颁布公文程式，紧接着，江宁巡警厅就致函内务部，对新公文程式中令、谕、状等的使用提起疑问。就令而言，内务部所颁布的公文程式中，令和批相提并论但又很混淆。令虽细分为教令和指令，但两者无区分。就谕而言，南京临时政府规定公署职员行用于人民者，曰令或谕[3]，但对其区别并未言明。同作为下行文体，谕不同于令。在清朝，谕广泛应用于各级官署，成为长官告晓、训示下属官吏的常用文体，并依不同情况分为堂谕、谕帖、谕单等。但对两者的区分，公文程式中未有说明，如何能不带来疑问？就状而言，本是用于任用职员及授赏徽章之证书，但如有不能称职之员 应行撤销者 是否行用任免令 抑即行用普通令知之[4]。造成这种不理解，多因程式中未经载明，导致江宁巡警厅在使用新式公文程式过程中出现局中无从遵守、亦难遵守等局面，旧式惯例与新式程式明显杂糅于民初公文程式的理解和运用过程中。 2.1.2 北洋政府。南京临时政府短祚而结，北洋继起，但各地政权机构之间的公文往复之新旧杂糅、新旧不分、既新又旧、既旧又新等混乱不堪之状延续至北洋政府颁布新式公文程式令之前。其中，