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　　关于洪水管理基本理念的探讨|第1 　 摘要 “由控制洪水向洪水管理转变”与“由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变”是我国新时期治水方略调整的重要标志与必然趋向。实践表明，对于“洪水管理”的理念，有一个认识逐步深化的过程；对于如何从“控制洪水”转向“洪水管理”，存在着把握阶段性目标、路线与进度的问题。本文结合2003年我国水灾暴露的新问题与新特点，探讨洪水管理的基本理念，以及实现从“控制洪水向洪水管理转变”应关注的若干问题。 关键词：控制洪水; 洪水管理; 风险管理 2003年初，水利部与国家防办已经明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”；“抗旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面主动抗旱转变”[1]。两个“转变”，是我国新时期治水方略调整的重要标志与必然趋向。本文重点探讨有关洪水管理的基本理念。 1 洪水管理产生的背景与意义 我们的前辈在将“防洪”一词译为英文时，选择了“Flood control”，也就是“控制洪水” ，因为这是与中国人传统的治水理念与追求最为对应的词汇；尽管英文中可以译作“防洪”的词汇还有许多，如“flood defense”（强调防御的行为），“flood fighting”（强调抗洪与抢险）， “flood proofing”（强调增强耐淹性），“flood protection”（强调保护），“flood prevention”（强调预防），等等。而“flood mitigation”（强调减轻洪灾的影响）与“flood management”(洪水管理)，则是可持续发展的理念在国际上倡导之后，才逐步流行起来。 在我国，以工程手段控制洪水，历来是最为有效的防洪手段。我国是一个人口众多的农业大国，过去多一张吃饭的嘴，就需要多开垦一块土地。水土资源相对平衡、适宜于农业发展的洪泛平原早就成为被开发的对象。几乎每一次人口的快速增长，都会带来大规模与水争地的活动。结果我国不仅洪泛平原绝大部分都成了防洪保护区，连行蓄洪区、滩区也居住了大量人口。我国人口密度最大的东、中部地区，又是受季风气候与台风天气影响十分显著的区域，降雨时空分布不均，年际变幅很大。历史上或“汪洋一片、尸骸逐流”，或“赤地千里、饿殍遍野”；灾民“流离失所”，“吃草根、啃树皮”，甚至“人相食”，等等悲惨情景，史不绝书。严重水旱灾害的发生，不仅造成生命财产的损失，导致社会经济的动荡，而且带来生态环境的浩劫。因此，人们“根治水患”的愿望会十分强烈。提到防洪，人们往往是考虑如何运用各种工程手段来不断扩大保护范围，提高防洪标准。防洪抗旱，除害兴利，是我国水利建设的首要任务。 在漫长的历史时期，与世界各国一样，我国的防洪多是依靠建设单一的防洪工程，或疏或堵，以保护局部重要的地区。近代，随着水利科学与工程技术的发展，人类开始以河流整体为对象，规划建设由大坝、堤防、蓄滞洪区、分洪道、溢流堰、水闸、泵站、河道整治、疏浚、护岸、控导等一系列工程构成的流域的防洪工程体系，发展了兼具防洪、发电、航运、养殖、灌溉等多种目的的水利枢纽工程，并形成了水利工程规划、勘测、设计、施工、运行、维护、管理的各种体系，以及相应的教育、科研等体系。为了充分发挥防洪工程体系的作用，又逐步建立了水情测报、洪水预报、防洪调度、防汛指挥、抗洪抢险等系统。新中国成立以来，我国防洪工程体系的建设进入了新的阶段。组织起来的农民曾经以“人定胜天”的豪迈气魄和肩挑车拉的“人海战术”，将一项项的工程蓝图变成了现实。今天，我国七大江河防洪工程体系的基本格局已初步奠定，已经并将继续发挥其巨大的防洪效益。防洪工程体系的不断健全完善将是长期、艰巨的任务。 然而，受人类活动加剧与气候波动的影响，今天，我们不仅面临着“人口”、“资源”、“环境”等一系列发展中的新问题，而且治水这一古老的问题也正在变得更为严峻与复杂。我国近年来防洪形势的变化主要表现为：①河道行洪能力与湖泊洼地的洪水调蓄能力萎缩，平原区同流量下洪水位持续抬高；②防洪保护区对堤防的依赖性加大，防汛抢险任务加重；③泛滥洪水的成灾面积减少，而内涝成灾的面积增加；④洪水风险区内人口资产密度提高，水灾损失加重；⑤经济社会发展对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线网络系统的依赖性增大，水灾间接损失比重加大，水灾影响范围远远超出受淹范围；⑥平原洪水伤亡人数减少，但是山洪、山地滑坡、泥石流与沿海风暴潮造成的伤亡所占比重加大；⑦防洪调度中区域间矛盾加剧，协调难度加大，蓄滞洪区运用困难；⑧城镇化加速带来防洪减灾的新问题与新要求；⑨防洪工程体系管理维护任务加重；⑩科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高，等等。严峻的防洪形势与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起，使得现行有效的防洪手段面临一系列新的挑战。