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资源紧约束下的特大城市多情景规划编制技术方法探讨 周文娜，王周杨 摘要：传统的总体规划基于人口的自然和机械变动，以人口规模预测反推用地规模，城市规模的预测缺乏 与社会、经济发展相对应的关联研究，并在规划策略中缺乏弹性应对措施。同时，出于政治因素考虑，人 口规划指标设定偏低。由此导致的规模失控已经成为许多城市总规修编的主要原因。特大城市规模往往已 突破既有总体规划制定的要求。在土地资源紧约束的要求下，如何积极探索高强度开发、高密度人口集聚 的超大城市的发展模式，满足不确定增长的人口需求，对特大城市总体规划编制技术方法转型提出新的要 求。文章提出基于人地关系的多情景规划编制的技术方法，认为其应该成为特大城市提高规划弹性应对能 力重要手段之一。 关键词：特大城市，多情景规划， 编制技术方法 引言 过去十多年，在中国快速城镇化过程中，人口向特大城市的过度集聚以及土地无序蔓延 扩张，伴随资源高消耗、污染高排放，导致一系列“城市病”的出现，加剧了人地矛盾和环 境恶化。究其原因，世界政治经济格局变化，国家战略及政策环境调整，区域发展关系变化 等，都导致城市外部发展环境不稳定、不确定因素明显增多，都对人口发展带来很多不确定 因素；同时向土地要效益的扩张放式也是最根本经济动因。 传统的总体规划基于人口的自然和机械变动，以人口规模预测反推用地规模，城市规模 的预测缺乏与社会、经济发展相对应的关联研究，并在规划策略中缺乏弹性应对措施。同时， 出于政治因素考虑，人口规划指标设定偏低。由此导致的规模失控已经成为许多城市总规修 编的主要原因。事实上，从国际城市发展的经验来看，快速城市化城市的发展规模通常难以 预测，这些国家主要是根据人口发展的不同趋势，提出城市发展应对的策略。规模的预测不 再是静态蓝图式的，而是应形成基于规模多情景分析的公共政策包，提高总体规划的弹性。 经常可以看到特大城市的常住人口规模、建设用地总量远突破已有总体规划制定的要 求。在资源紧约束条件下，如何积极探索高强度开发、高密度人口集聚的超大城市的发展模 式，满足不确定增长的人口需求，使市民的生活和工作更美好，是一大难点也是重点问题。 未来特大城市资源条件的限制将越来越大，基于人地关系的多情景规划编制的技术方法应该 成为其提高规划弹性应对能力的重要手段之一。 1 研究思路与方法 1.1 多情景规划的理念与方法 城市是一个具有自适应性的复杂系统，在其发展过程中存在大量的不确定性因素。国内 学者结合我国城市规划实践中的突出问题，从多种角度探究应对城市发展变化不确定性的理 论和方法，反映了城市规划理论发展的需求和趋势 （付予光、李京生，2010 ）。提高城市规 划对未来不可预见的发展机遇和干扰的适应能力，就是要创造一种弹性、包容性强的规划结 构，这种规划结构就是情景规划 （仇保兴，1999）。至今为止，情景规划还没有权威的公认 的定义，一般认为情景是通过一系列定性或定量的变量组合来描述未来系统的状态和由当前 形势发展到未来状态的路径。情景规划是基于对历史经验外推、未来终端状态鉴别和预测事 件的综合考虑得到的关于未来的场景（王睿、周均清，2007 ）。 从多情景规划的过程来看，大致可以分为以下几个步骤：首先，找出可能影响城市未来 战略发展方向的因素，并分析各种因素未来可能出现的状态；第二，按照因素的不确定性和 影响程度进行分类，并将影响程度和不确定性同时相对较高的因素作为优先级的因素进行重 点分析；第三，将各因素未来可能出现的状态进行组合，归纳出3～4 种情景，并根据概率 计算，确定城市未来发展最有可能出现的情景；第四，针对城市未来最有可能出现的情景以 及对确定性因素的分析，找出最佳的战略方案 （仇保兴，2009）。 1.2 基于人地关系的多情景规划框架 近年来，随着人口规模的快速增长，特大城市面临着越来越严峻的资源和环境压力。学 者们也越来越关注资源集约节约与高效利用原则下，城市人口与土地、就业、住房、交通相 关规律和产生的一系列问题。中央城市工作会议指出必须认识、尊重、顺应城市发展规律， 城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和 用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应，此为前提条件。土地的确定与人口发 展的不确定性，是城市发展的边界条件。通过分析影响人口变化的要素以及情景归纳，对人 口发展不确定性进行多情景分析，分析边界条件的多种情况。与之对应的是，在底线和弹性 的总体战略思维下，重点对就业、住房、交通、公共设施等与