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提高预算效率是我国财政改革的核心环节 卢荣春 (卢荣春 中山大学政务学院 广州 510275) 摘 要：20世纪80年代中期以来，为走出持续的财政压力及避免由此造成宏观经济失衡，世界各国掀起了 一股改革政府预算和支出管理的浪潮。受到这股浪潮的推动，我国在20世纪90年代末以来也进行了一系列 支出管理的改革和试验，并取得了一些积极成果。但是从改革的深度、广度来看仍然带有很大局限性，因 为这些改革尚未触预算效率这个核心问题。本文从预算结果与政策意愿偏离、财政约束软化、政府支出决 策与战略目标脱节、公共机构服务高成本、预算评价能力脆弱等五个方面分析了我国财政预算效率低下的 原因，并提出了提高我国政府财政预算效率的基本思路。 关键词：财政 预算效率 财政约束 一、问题的提出 20世纪80年代中期以来，为走出持续的财政压力及避免由此造成宏观经济失衡，发达国 家兴起了一股改革政府预算和支出管理的浪潮，许多发展中国家也被卷入其中。在这些改革 中，西方国家强调通过理性的方案评价对政府各施政方案进行取舍并排定次序。与此相适应， 在支出管理中，许多国家设立了专业机构与人员对公共支出方案进行评价，并将评价结果与 预算编制相结合，以改进立法预算审议中可能面临的杂乱无章与效率低下问题，使立法机关 审核从过去只注重表面因素(赤字、收支总规模等)，得以进入到实质性“效益审核”领域， 藉以找出较适宜的支出方案，提高预算效率。 值得关注的是，发展中国家的支出管理改革反映出政府预算的传统理念已经发生了重大 变化。按照“现代”的理念，预算(支出)管理是重大的国家事务和地区性事务；预算决策过 程决定了一个国家的资源配置，在政府各项公共政策的抉择上扮演了一个关键性的角色；预 算不仅仅是一个计划，而且还是一个将政策转化为政府行动的集中性工具，其目的在于促进 特定的政策目标。鉴于所有的政府公共政策必须通过预算来体现，政府预算公共政策的实质 内涵，对政府施政的绩效有深远影响。 受到这股浪潮的推动，我国在 20 世纪 90 年代末以来也进行了一系列支出管理的改革 和试验，如部门预算、国库集中支付、政府采购等。这些改革措施已经取得了一些积极成果， 积累的了不少经验，从而为后续的更加深入和全面的改革提供了良好的基础。同时也应该看 到，目前我国进行的改革仍然带有很大局限性，因为这些改革尚未能深入到支出管理中最为 核心的三个领域，即建立健全财政约束制度，根据战略重点和政策目标排序配置财政资源， 以及通过提高公共机构的生产率以削减成本。这些核心领域改革的中心目标是促进预算效 率，其锋芒所及直指传统政府预算中长期未能解决的一个根本性缺陷：预算结果同政策意愿 经常背道而驰，导致综合性资源配置与管理效率低下，从而严重削弱政府经由预算促进战略 目标和政策重点实现的能力。因此，在目前我国财政困难难以缓解，甚至有可能加剧的背景 下，如何通过改进支出预算管理，减少财政赤字，将有限的资源进行最有效的配置，提高预 算效率已成为我国预算改革的一个中心环节。 二、我国政府财政预算效率低下的原因探析 导致我国政府财政预算效率低下的原因是多方面的。本文着重从下列方面分析。 （一）预算结果与政策意愿偏离 在我国，法律(例如我国《预算法》)和法规所确立的关于政府预算的正式程序规则，并 不能确保财政资源产生有利的或者有效率的结果，这些结果经常性地与国家预先确立的战略 目标或政策意图发生偏离。这种偏离反映了政府在传统预算方面的失败，这方面的例子在实 际的工作中并不少见。将这种失败归结为程序规则的缺陷是不恰当的，虽然有缺陷的程序规 则至少是导致低预算效率的部分原因。事实上，一些研究有力地证明，即便在那些建立了完 善的程序规则的国家，预算过程多半也会产生低效率的结果。而这一问题在目前我国的财政 体系中反映得尤其充分，因为目前的程序规则远不是健全的。从根本上讲，目前我国低预算 效率的根源在于支出管理方面的漏洞，包括程序规则方面的缺陷。世界银行在关于我国政府 预算问题的考察报告中也明确地指出这一点1，而长期在财政部门的工作经历使笔者对此更 有深切的感受。 （二）财政约束软化 现代公共支出管理的一个核心目标是建立财政约束并使之制度化，这是对传统的年度平 衡约束和凯恩斯的“相机抉择”政策进行长期反思的结果。在财政约束制度中，各年度的公 共支出被当作一个独立于、并且先于传统预算过程而被决定的外生变量，除非发生重大的变