论检察监督范围的扩展及其边界——以保障房项目检察监督为例.docVIP

　　论检察监督范围的扩展及其边界——以保障房项目检察监督为例 任学强 （上海政法学院，上海201701） 摘要：保障房项目监督是检察监督范围的扩展，也是司法实践的制度创新，它超出了检察监督的法定范围。在议行合一宪政体制下，监督制度的历史传承、分权制约的制度设计为检察监督范围的扩展提供了理论依据，行政权内部监督不足又为检察监督的介入提供了现实舞台。检察监督范围的扩展是在政府的推动下，以社会综合治理的名义，采取“职务犯罪预防”或“合作协议”的形式而展开。“权力监督”的实质合法性与“旧瓶装新酒”的技术化策略，较好地应对了监督范围扩展的形式违法的质疑。鉴于宪政框架内“以权制权”的制度设计、监督能力的局限，检察监督范围应以公权力监督为限，相对克制地保持权力的边界，既要达到监督公权力的目的，又要遵循检察监督的规律。 .. 关键词：检察监督；监督范围；权力边界；保障房项目 中图分类号：DF83 文献标识码：A ：1002-3933(2015)03-0038-09 保障房项目是一项民生工程，又是一项政治任务，备受社会各界的关注。保障房项目涉及资金量大、环节多，监控的难度大，是腐败高发领域。每个保障房项目的腐败，总能刺痛人们敏感的神经，给社会带来深远的伤痛。为了保障房项目的正常运行，党和政府想方设法，采取了各种监督措施，检察监督便是其中的制度创新，在实践中也收到了良好的效果。按照法律规定，检察机关的监督范围主要是诉讼监督，什么因素促使检察机关超越法律规定，在诉讼程序之外，介入保障房项目的监督？其理由与依据何在？检察机关以何种策略应对违法越权的质疑？检察监督范围扩展的边界在哪里？本文将对上述问题予以探讨。 一、检察监督的法定范围 《宪法》规定了检察机关的法律监督地位，但对于监督的范围并没有予以明确。《人民检察院组织法》在检察机关职权中明确规定，检察监督的范围为诉讼监督，而且仅限于刑事诉讼程序的监督。由于检察院组织法对监督范围的限定，此时检察院成为了刑事检察院。此种观点，在彭真讲话中可以得到印证：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”随后，检察机关刑事诉讼的监督权力在《刑事诉讼法》得到确认。此外，《人民检察院组织法》还规定了检察机关的对于法院判决、裁定的抗诉权。条文中抗诉对象——“判决、裁定”，仅指刑事判决、裁定吗？是否包括民事判决与行政判决呢？或者进一步追问，检察监督是否适用于民事、行政诉讼活动呢？问题在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》颁布后，得到明确的解答：检察机关不仅可以对行政、民事判决、裁定进行抗诉，而且可以对整个诉讼活动进行监督。值得说明的是，除了诉讼监督以外，最高检在部门规章中还规定了检察机关“参与社会综合治理”业务范围，但其前提条件是“结合办案”参与社会综合治理。其意在说明，检察机关参与“社会综合治理”要与诉讼程序密切联系、不能脱离诉讼程序，单独进行“社会综合治理”，否则便与检察机关司法机关的性质、法律监督地位不相符合。 通过对检察机关监督职能的相关法律规定的梳理，可以看出检察监督的范围十分明确，主要限于诉讼监督，即检察机关只能对诉讼程序中出现的不法行为进行监督，对于超出诉讼程序之外的事项，检察机关不具有法定的监督职权。由此可见，由于诉讼法的相关规定，宪政体制中法律监督机关，也就变成了诉讼程序中的监督机关。值得关注的是，2000年以后颁布的《立法法》、《监督法》分别授予了检察机关“法规违宪（违法）提请审查权”与“违法司法解释提请审查权”。但碍于各种因素的限制，检察机关至今还没有启动立法监督的任何实践活动，此项权力仅存在于书面之中。尽管，立法监督权还是一种沉睡的权力，但是它代表着检察机关“法律监督机关”的宪法定位的回归，预示着检察监督范围扩展的方向。 二、保障房检察监督对法定监督范围的突破 保障房建设是一项民生工程，资金量大、涉及面宽。保障房建筑质量如何、分配是否公平，关系到群众的切身利益，是社会关注的热点。各级政府高度重视，采取了各种措施予以监督，并在实践中不断创新。上海市闵行区在保障房建设中首次引入检察监督机制。2012年闵行检察院派驻两名检察官，在房管局脱产全程跟踪监督保障房的建设、管理、供应、分配各个环节，确保保障房建设和后期分配公开、公平、公正。相同类型的检察监督也发生在全国的其他地方。2013年江西省定南县检察院深入到保障房建设整个流程，开展“三同步”法律监督，把好“入口关，过程关，资金关”。2013年宁夏隆德县检察院出台《隆德县人民检察院介入保障性住房工程建设项目暂行规定》，明确检察机关对保障房招标投标、分配