论海洋行政体制改革中海事与海警执法权责的划分.docVIP

　　论海洋行政体制改革中海事与海警执法权责的划分 王大鹏1，陈琳琳2 （1．大连海事大学航海学院，辽宁大连116026；2．大连海事大学法学院，辽宁大连116026） 摘要：国家海洋局重组后，新设的海警与海事成为海上的两大执法主体。但法律法规并未对二者的执法权责做出明确的区分。为进一步完善海事与海警的行政体制改革，在执法职责的法理基础上，应明确海事执法依据交通运输部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海上交通安全与海洋防治污染等事项，而海警执法依据国土资源部、公安部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海洋权益与海洋资源等事项；就人海口执法而言，海事应该作为唯一的执法主体，以节省执法资源和提高执法效率；在国际公约的履约率方面，登临权应由海警行使，紧迫权应同时赋予海事与海警，海事与海警应该协同提高国际公约的履约率；此外，在国际合作上，海事更侧重于促进海上经济发展，而海警则更侧重于保障海上经济发展不被破坏。 .. 关键词：行政体制；人海口；登临权；紧追权；权责划分 中图分类号：DF593 文献标识码：A ：1002-3933 (2015)08-0108-07 在海洋行政体制改革前，我国的海上执法主体有国家海洋局及其海监、公安部边防海警、农业部渔政以及海关总署海上缉私警察。这种执法主体多而杂的现象，不仅降低了行政执法效率，且极大地浪费了行政资源，更阻碍了我国海洋经济的发展。在海洋强国的大背景下，海洋行政体制改革应时而生。但遗憾的是，现阶段的海洋行政体制改革还存在一定的不完善之处。尤其是，在两大海上执法主体（即海事与海警）的权责划分上存在一定的模糊地带，且没有法律法规对此做出明确的规定。而这种模糊不确定极可能造成同海洋行政体制改革前一样的状况，即执法主体间权责不明，出现争权或相互推诿责任的现象，从而使改革的成效功亏一篑。因此，如何科学地划分海事与海警的权责是极其重要的，下文将从四个方面分析海事与海警的权责划分。 一、从执法职责的法理基础分析——以我国行政体制为视角 我国现行的行政体制，呈现为一个纵横交错、布局有致的完整系统。纵向上，有从中央到地方各级的行政机关；横向上，有各级政府职能部门。就我国行政体制最高层的中央行政机关而言，中央行政机关包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局。国务院部委管理的国家局，是国务院根据行政事务的需要，设立若干主管有关行业或领域行政事务的国家局。这些国家局成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和争议裁决权，故具有行政执法主体资格。 海事局是由原港务监督机构和原船舶检验机构合并而来，隶属于交通部，由交通部管理。国家海洋局重组前，原边防海警隶属于公安部，受公安部指导。所以依据我国现行的行政体制，国家海洋局重组前，海事局和原边防海警局都属于部委管理的国家局，在成立时就具有独立的执法主体资格，行使其在国家行政体制中固有的职权和承担相应的职责。也即其职责的法理基础在于各个行政主体依据国家行政体制分工，承担各自的职责，再将这些职责通过内部的组织法、部门规章或规范性文件等，下放到具体的行政执法主体，由这些行政执法主体履行所规定的职责。 2013年，国务院对国家海洋局进行重组，将原国家海洋局及其海监、公安部边防海警、农业部渔政以及海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局。重组后的国家海洋局以海警局的名义进行海上维权执法，接受公安部的业务指导。所以重组后的海警局，从国家行政体制的角度看：首先，海警局被整合到国家海洋局，二者从原来的平行关系变成合二为一；其次，由于国家海洋局受国土资源部管理，所以海警局被整合到国家海洋局后，自然也受国土资源部的管理。而国家海洋局进行海上维权执法时，是以“中国海警局名义”进行，并接受公安部的“业务指导”，接受公安部的“业务指导”说明海警局虽然被整合到国家海洋局，但仍受公安部管理。所以重组后的海警局存在双重领导，既受国土资源部的管理，又接受公安部的指导。海警局这种行政体制上的变化，也导致其执法职责的法理基础发生变化。即海警局接受国土资源部和公安部的双重领导，既受国土资源部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，也受公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，其职责同时于国土资源部和公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件。 此外，海洋行政体制改革以来，海事的行政体制并没有发生变化，其执法职责的法理基础也未受到影响。因此，从行政体制的角度划分海事和海警的执法职责的法理基础，即海事仅受交通部的单一指导，其执法职责的基础是交通部的内部组织法、部门规章和部门规范性文件，且基于交通部的职能，海事的职责应主要对对保障海上交通安全和防