能源产业改革及电网发展.docVIP

能源产业改革及电网发展国务院发展研究中心的研究报告提出了一个值得关注和思考的问题。去年全国有20多个省（市、自治区）出现了拉闸限电现象。从发展态势看，在相当长的时期内，我国电力需求仍将保持较高的增长速度，缺电形势还会继续。去年的缺电固然有电源建设不足的原因，但在一定程度上也是电网“瓶颈”造成的。一些电网的主网架相对薄弱，电网结构不合理，限制了电网对供电资源的调配能力。电网建设不足，不仅会导致电力资源的严重浪费，而且会影响电力系统稳定运行。我国终端销售的电价水平和电价结构不合理，影响了电网系统的盈利水平和投资能力。因此，有必要在电网运行新体制的基础上，理顺输配电价，加强电网建设，促进国民经济持续健康快速发展。 由于电力大面积短缺，学术界对前几年在能源领域，特别是电力行业进行的改革议论纷纭，甚至疑虑丛生。如何看待旨在鼓励竞争、推进市场化的电力行业改革，显然需要澄清许多问题。 能源的生产和消费具有独特复杂的技术经济特征，能源产业亦是一个涉及范围广、产业链条长的庞大综合性产业领域。经济学理论和各国的实践表明，煤、石油、天然气等初级能源的开采，甚至电源的生产具有较强的竞争性，输电、配电、天然气输送和城市配气等能源运输环节具有自然垄断的特征，而水能、核能的利用则在环境和安全领域具有较强的外部性。 不同领域和环节的不同技术经济特征，导致了全球能源产业多样的市场竞争格局、产业组织形态，也决定了政府的不同管理和干预方式。能源领域的电力产业和天然气产业运输和配送等网络型产业，由于不完全竞争、不完全信息和外部性而存在市场失灵的现象，所以需要政府的适当干预。传统上，世界大多数国家在这些行业都是采用国有、国营和纵向一体化的垄断经营方式，这是处理市场失灵的一种选择。 过去20多年中，技术进步、市场化、全球化等因素导致了全球能源产业的市场结构、企业组织形式和所有制形式的重大变化。一方面，石油开采、炼制和销售领域形成了国家、乃至全球性寡头垄断的格局。另一方面，对电力、天然气等垄断行业进行市场化改革成为发达国家和发展中国家的共识。传统的国有、国营和纵向一体化模式被打破，不同国家按照产业环节对能源市场进行了切分。在可以竞争的领域开放准入，引入竞争。在不能开放竞争的领域，尽管仍然实行国有国营，但都强调市场原则和经济核算的公司化经营，加强了政府的监管。 美国、英国等发达市场经济国家是能源领域产业结构、企业所有制和监管体系改革的先行者。美国、加拿大等少数国家对于能源领域的电力和天然气的运输和配送等网络型产业，则采用了民营企业垄断经营、政府进行严格监管的更加接近市场的模式。但是，去年北美的大规模电网崩溃危机，又在一定程度上引起了人们对这种模式的怀疑。 从上世纪80年代初开始，中国在能源部门的各个产业领域就开始了多项改革，包括产业结构调整和企业制度改革。特别值得提出的是，中国在80年代中期就部分放开了发电行业的投资准入，实现了投资主体的多元化。中国实行这项改革甚至早于包括英国在内的欧洲许多市场经济国家。 中国政府在不断地推进企业改革和行业结构调整的过程中，同步进行了能源领域政府管理体制的改革。在能源部门中可竞争的产业领域，中国逐步有限度地放开了行业准入，并主要通过行政主导的产业重组，构造了市场主体和可竞争的结构，希望迅速形成合理的竞争格局，尽可能以更加市场化的方式配置资源。而在具有自然垄断环节的电力输配、天然气运输和城市配气等领域，中国按照不同环节的技术经济特征进行了产业拆分，其目的是探索如何在可竞争的环节引入竞争，并同时加强对非竞争部分的专业化监管。 经过20多年的持续的市场化改革，中国在能源领域逐步实现了政企分开，政府从市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者。不同的利益主体和不完全竞争的市场结构，要求政府成为公正、独立和专业化的市场监管者，以解决市场失灵的问题，维护市场竞争的公平，特别要重点保护消费者的利益。这就要求建立明确的行业法律法规框架、专业的监管机构、透明的监管程序、合理的监管权力划分和高素质的监管队伍，对行业准入、价格、市场行为、服务质量、普遍服务、安全生产、环境保护等方面进行监管。 经过这几年的改革，人们认识到，现代监管的核心是监管活动的法制化，按照公正、透明、专业、诚信和权力制衡的原则维护市场竞争的秩序。在能源领域建立现代监管体系方面，中国还有很长的路要走。从总体上讲，我国能源管理体制虽然已经进行了重大改革，但现代监管体系的建设滞后。从广义的制度意义上说，现代监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护。 从目前的情况看，中国的监管规则不完善，监管机构不健全，延缓了行业有效竞争格局的形成，使具有自然垄断特性行业的总体效率低下、服务价格不合理、行业发